Materiały do nauk administracyjnych/Definicje

Definicje

Definicja administracji publicznej

Pod pojęciem administracji rozumiemy zarząd sprawami własnymi lub cudzymi, zarządzanie, gospodarowanie, kierowanie, ale także rządzenie i rozkazywanie [J.S. Langrod].

Jerzy Stefan Langrod (1903-1990) Prof. prawa i administracji, współautor znanego przedwojennego podręcznika do prawa administracyjnego, po II w. św. wykładowca na uczelniach francuskich. Napisał m.in. Instytucje prawa administracyjnego (wyd. 1948). Jerzy Stefan Langrod na Wikipedii...

Słowo administracja wywodzi się z łacińskich terminów:

• ministrare = służyć
• administrare = obsługiwać, zarządzać, kierować
• gubernare = rządzić.

Natomiast administracja publiczna, to zarząd wykonywany przez państwo i podmioty, którym państwo zleciło jego wykonywanie (np. organy samorządu terytorialnego) prowadzony na rzecz interesu publicznego, na podstawie obowiązujących przepisów.

                            administracja     publiczna
                         /                |                   \
                        /                 |                    \
                       /                  |                     \
      system biurokratyczny obszerny zakres spraw społecznych 	generalne normy prawne

O administracji publicznej można mówić w różnych aspektach, m. in.:

• negatywnym - wówczas obejmuje ona wszystko to, co nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem,
• pozytywnym - dotyczy działalności organizatorskiej państwa,
• podmiotowym - odnosi się do działalności organów, instytucji państwowych itp.

Administrację można traktować jako organizację złożoną z czynnika osobowego, rzeczowego i prawnego; jak również jako aparat państwowy, na który składają się organy administracji publicznej. Administracja publiczna to również działalność państwa w sferze reglamentacyjno-porządkowej, zaspokajania zbiorowych potrzeb obywateli, aktywizowania ludności do współdziałania w realizacji zadań państwa, jak również regulowania gospodarki. Administracja publiczna działa na podstawie obowiązujących przepisów prawnych, co odróżnia ją od innych instytucji społecznych. Jest uprzywilejowana spośród innych tworów społecznych, ponieważ korzysta z imperium - władztwa administracyjnego; prawa jednostronnego kształtowania praw i obowiązków obywateli, gdyż prawo jej na to zezwala lub wręcz nakazuje. Nie może też uchylać się od nałożonych na nią ustawowo zadań. [J. Szreniawski] Definicja administracji publicznej w znaczeniu negatywnym jest prosta, ale za szeroka. Dlatego też rozpowszechniona została definicja administracji publicznej w znaczeniu podmiotowo-przedmiotowym, autorstwa Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy.

Michał Kulesza (1948-2013) Prof. Uniwersytetu Warszawskiego, teoretyk administracji, ekspert w zakresie samorządu terytorialnego; uczestnik obrad Okrągłego Stołu, współtwórca reformy samorządowej w latach 90-tych. Autor podręcznika Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne (z Hubertem Izdebskim).Michał Kulesza na Wikipedii...

Obecnie - pod wpływem literatury anglosaskiej - upowszechnia się pojęcie governance, które z reguły tłumaczy się jako "rządzenie" lub współrządzenie, jeśli ma się na myśli dopuszczanie do rządzenia państwem organizacji społecznych i przedsiębiorców. Dodatkowego wymiaru nabiera pojęcie good governance, jednak nie ma powodu, dla którego nie możnaby w naszym języku mówić o "dobrym rządzeniu", tj. takim, które jest legalne, sprawne, skuteczne, zaspokaja potrzeby obywateli, uwzględnia ich udział w zarządzaniu państwem oraz jest zgodne z interesem publicznym.

Ważnymi pojęciami godnymi zapamiętania są terminy:

• centralizacji,
• decentralizacji,
• koncentracji,
• dekoncentracji.

Co prawda można spotkać pojęcie dewolucji (devolution) na oznaczenie szerokiej decentralizacji obejmującej przekazanie samodzielności zarówno w zakresie władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej; ale nie musi być ono koniecznie wprowadzane do polskiej terminologii. Termin "decentralizacja" jest sam w sobie na tyle elastyczny, że starcza na określenie różnych sytuacji faktycznych.

Wypada pamiętać, iż:

• władza publiczna - odpowiada władzy sprawowanej na terenie Państwa
• zadania publiczne - to zadania podejmowane przez organy administracji publicznej lub raczej takie, które powinny przez wzgląd na interes publiczny być podejmowane przez organy administracji publicznej
• środki publiczne - środki finansowe przeznaczone na realizację zadań publicznych
• służba cywilna - aparat urzędniczy administracji rządowej
• interes publiczny - powinien pokrywać się z dobrem ogółu obywateli
• sektor publiczny - to taki obszar rynku, w którym udział mienia publicznego (rządu i samorządu) przekracza 50 %.

Administracja publiczna dzieli się na administrację rządową i samorządową.

• administracja rządowa - w uproszczeniu jest to ta część administracji publicznej, która bezpośrednio podlega rządowi (Radzie Ministrów)

Należy pamiętać, iż po 1989 roku unika się stosowania terminu "administracji państwowej". Termin ten pasuje bowiem do ustrojów, w których nie ma wyodrębnionego samorządu (np. socjalistycznych), akcentujących jedność (monizm) administracji publicznej.

W historii administracji znana jest również pozytywna definicja administracji wymyślona przez teoretyków nazizmu. Ich zdaniem administracja publiczna polegała na kształtowaniu życia wspólnoty narodowej przez specjalnie do tego powołany aparat, według planu ustalonego przez Führera (tj. polityczne kierownictwo). Mówiąc w uproszczeniu, "administracja jako organizacja jest po prostu strukturą urzędów działającą w konkretnej wspólnocie" [T. Maunz].

Funkcje administracji publicznej

W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się różne funkcje administracji publicznej. Pod pojęciem "funkcji" rozumiemy "czynność, działanie, zadanie, obowiązek" administracji publicznej. Dlatego też mówiąc o "funkcjach administracji publicznej" kładziemy nacisk na czynnościowy aspekt administracji publicznej, jako organizacji. Niekiedy mianem funkcji zwie się także "płaszczyzny" działania administracji publicznej. O niuansach językowych warto pamiętać, gdyż w teorii prawa pojawiają się poglądy kwestionujące sensowność używania sformułowania "funkcja prawa" i podobnie można odnosić je do omawianych "funkcji administracji".

Zwykle wymienia się następujące funkcje administracji publicznej:

• regulującą i reglamentacyjną - polegającą na regulowaniu i reglamentowaniu życia obywateli,
• świadczącą - zaspokajanie potrzeb społecznych, np. utrzymywanie szpitali, domów kultury itp.,
• organizatorską - obejmującą działania twórcze, samodzielne i kreatywne, np. przygotowywanie projektów unijnych przez gminy,
• wykonawczą - wykonywanie przepisów uchwalonych przez parlament, czy wydanych przez Radę Ministrów. Administracja skupia więc na sobie uwagę nie tylko parlamentu, lecz także - a przede wszystkim - naczelnych organów administracji rządowej,
• kontrolno-nadzorczą - np. nadzór nad stowarzyszeniami. Przykładem będzie zawieszenie zarządu Stowarzyszenia "Animals" w Lublinie na wniosek Urzędu Miasta Lublin, w październiku 2009 r.
• prognostyczno-planistyczną - np. prognozowanie wzrostu zanieczyszczenia środowiska.

Interesująco funkcje administracji publicznej omówił Dominik Sypniewski na przykładzie budownictwa. Odniósł się do funkcji prawotwórczej, reglamentacyjnej oraz kontrolno-nadzorczej. Jak stwierdził, "funkcja prawotwórcza polega na możliwości oddziaływania przez organy administracji publicznej na proces budowlany przez tworzenie odpowiednich przepisów techniczno-budowlanych" [Sypniewski, s. 44]. Funkcja reglamentacyjna objawia się w ograniczaniu praw obywatela do zabudowania nieruchomości, wykonywania zawodów związanych z budownictwem oraz wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych. Kontrola i nadzór trwają w trakcie całego procesu budowlanego od wydania pozwolenia na budowę do odbioru budynku.

Na kanwie świadczącej funkcji administracji publicznej mówi się o istnieniu administracji świadczącej, tj. świadczenia usług służących zaspokajaniu potrzeb obywateli. Jerzy Posłuszny zwracał jednak uwagę, iż administracja publiczna staje przed ciągle nowymi wyzwaniami. Generuje to nowe sytuacje, w których politycy, urzędnicy, tak samo jak i zwykli obywatele, muszą się odnajdywać. Zdaniem J. Posłusznego, "powstają i powstawać będą nieznane jeszcze niedawno zadania", a "każda nowa zdobycz umysłu ludzkiego stwarza nowe potrzeby społeczne".

W państwie liberalnym - wedle założeń doktrynalnych - administracja powinna ograniczać swoje działania. Jest to jednak postulat utopijny, gdyż jak ukazuje praktyka XXI wieku w państwach uznających siebie za liberalne nastąpił znaczący wzrost biurokracji. Demokracja nie wyklucza szerokiej działalności państwa. Ważne m. in. jest to, aby organy administracji nie łamały zasad demokratycznego państwa prawnego, nie naruszały swobód obywatelskich i nie dyskryminowały własnych obywateli. Jednak obserwując gromadzenie w Polsce bubli prawnych, to łatwo zauważyć, że mamy do czynienia z nadmiernie rozbudowaną funkcją reglamentacyjną, ze szkodą dla obywateli. Co gorsza jest to proces, w trakcie którego pod płaszczykiem przepisów "dereglamentujących" wprowadza się kolejne "reglamentacje".

Biurokracja w państwie demokratycznym i liberalnym rośnie, ponieważ jest zjawiskiem wielce opłacalnym dla elit, zapewniając im korzystną redystrybucję dochodu narodowego: od biednych do bogatych; przez co ci pierwsi ubożeją a drudzy bogacą się jeszcze bardziej. Zarazem we współczesnym państwie spada ilość usług publicznych, pogarsza się ich jakość, a wzrastają koszty utrzymania państwa, powiększa się biurokracja i deficyt budżetowy. Przez to coraz mniej obywateli stać na nabywanie usług publicznych, ponieważ jest ich coraz mniej, są coraz droższe, a obywatele coraz biedniejsi. Paradoks wzrostu biurokracji przy zmniejszającej się liczbie usług publicznych i spadającej ich jakości tłumaczyć można następująco: - zakładając, iż państwo jest coraz bardziej zadłużone, a mimo to przybiera sobie coraz więcej zadań, czyli tworzy nowe kompetencje dla urzędów (wzmagając przy tym inflację prawa), czyli zwiększa biurokrację, która coraz więcej kosztuje, to się coraz bardziej zadłuża; - ale, jeśli przyjmiemy za pewnik obserwację, że – mimo wzrostu biurokracji – usług publicznych jest coraz mniej lub są coraz gorszej jakości (oświata szczególnie), to (co jest najważniejszą konkluzją) paradoks wzrostu biurokracji przy mniejszej liczbie usług coraz droższych publicznych i gorszej ich jakości istnieje dlatego, gdyż jest korzystny dla elity rządzącej ponieważ (zgodnie z logiką marksistowską) mogą w tej sytuacji przechwytywać dla siebie większą część wartości dodatkowej wytwarzanej w kapitale narodowym przez obywateli.

Model ten – jakże uproszczony – warto uzupełnić o koszta obsługi zadłużenia państwa wobec zagranicznych wierzycieli. Zauważyć trzeba, że elity stanowią ponadnarodowy, korporacyjny konglomerat, a powiązane międzynarodowymi zależnościami obsługują ów dług i one zasiadają w instytucjach ponadnarodowych, które nie dość, że udzielają pożyczek, to jeszcze sugerują, dlaczego je zaciągać i na co wydać. Kontrolują przepływy finansowe przerzucają koszty transakcyjne na obywateli państw, których politycy ze swym przerośniętym ego, owe kredyty zaciągają na chybione inwestycje lub niekończące się procesy modernizacyjno-restrukturyzacyjne. Im bardziej państwo jest zadłużone, tym elity międzynarodowe mają więcej zysku. Innymi słowy, im bardziej zadłużone państwo tym większy transfer dochodu za granicę za ich pośrednictwem i większa szansa na przejęcie ziemi (kazus Grecji) lub oszczędności (Cypru). Co więcej elity międzynarodowe godzą się na bankructwo danego państwa (ściślej rządu) i umarzanie długów, ponieważ jest to wpisane w mechanizm zarabiania pieniędzy.

Trudno jest jednak (i raczej jest to niemożliwe) osiągnąć stan równowagi między poszczególnymi funkcjami państwa. Niektóre się wręcz wykluczają. Obciążenie biurokracji nadmiarem zadań reglamentacyjnych, kontrolnych, nadzorczych, wykonawczych prowadzi do zaniku inicjatyw organizatorskich.

Ściśle są ze sobą związane, np. płaszczyzny świadcząca i reglamentacyjna. Im więcej usług świadczy Państwo na rzecz obywateli, tym silniej reguluje ich życie codzienne. Z drugiej strony obywatele sami żądają od państwa i jego (zarazem swojej) administracji zaspokajania ich różnorodnych potrzeb (budowa ścieżek rowerowych, organizowanie koncertów noworocznych, finansowanie inwestycji ekologicznych, zakazanie handlu "dopalaczami", normowanie jazdy na nartach na wzór jazdy samochodem itp.). Nakładają tym samym na biurokrację nowe zadania a zarazem zwiększają sami sobie koszty funkcjonowania administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę: globalizację, nadmierne roszczenia społeczne, postawę (populistycznych lub nieudolnych) polityków za wszelką cenę chcących utrzymać władzę, zależność od międzynarodowej elity i bankowego kapitału

Dlatego też w XXI w. zwiększa się rola administracji publicznej w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczeństwa. Stwierdził to Zbigniew Leoński, porównujący "funkcje" administracji publicznej do jej "zadań", gdy pisał, iż współczesne państwo "realizuje zadania wykraczające poza funkcje wykonywania prawa (np. zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa)". Władze publiczne odchodzą tym samym od weberowskiego ujmowania administracji jako wykonywania ustaw uchwalanych przez parlament; wykonywania oczywiście pod kontrolą sądownictwa administracyjnego. Wchodzą natomiast na grunt twórczego i politycznego zarazem przekształcania rzeczywistości społecznej. Przy tym jednak narażone są na różne nowinki doktrynalne, jak się po fakcie okazuje niebezpieczne dla prawidłowego rozwoju społeczeństwa (eugenika, eutanazja, surogactwo, wypaczenie relacji dzieci-rodzice)

Wydawałoby się jednak, iż zjawisko przekazywania części zadań państwa organizacjom pozarządowym i samorządom jest korzystne, i stanowi remedium na rozrost biurokracji. Jest to jednak myślenie złudne, gdyż wówczas powstaje czwarta biurokracja: społeczna - obok rządowej, samorządu terytorialnego i samorządu nieterytorialnego. Tworzona przez III sektor żyjący z grantów na koszt podatników.

---

Oprócz funkcji wyodrębniono zasady kształtowania struktury administracji publicznej, wśród których wymienia się (z tym, że zazwyczaj wszystkie się łączą):

1. zasadę terytorialną: wedle podziału terytorialnego państwa (np. sekretarze stanu we Francji doby absolutyzmu),
2. merytoryczną: wedle sposobów postępowania i umiejętności (np. tajne agencje rządowe),
3. przedmiotową: wedle przedmiotu działalności, obsługiwanych grup społecznych (np. instytucje opieki społecznej),
4. funkcjonalną: wedle realizowanych funkcji (np. ministerstwo wojny, ministerstwo zdrowia) [J. Górniak, G.B. Peters].

Cechy administracji publicznej

Badacze wymieniają wiele cech administracji publicznej, w tym:

• przymusowość,
• monopolistyczny charakter,
• trwałość,
• planowość,
• ciągłość,
• stabilność,
• fachowość,
• wyodrębnienie i uporządkowanie (organizacyjne i kompetencyjne),

• legalizm (działanie w oparciu o przepisy proceduralne i materialne, dla realizacji interesu publicznego).

Administracja publiczna nie może działać chaotycznie, ponieważ wówczas Wydział Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa otwarty byłoby nie od 7.40 do 15.30; lecz wtedy, kiedy urzędnikom by się podobało, czyli np. od 22.00 do 2.00 w nocy. Jak więc widać niektóre cechy administracji publicznej są korzystne dla obywateli.

Centralizacja i decentralizacja, koncentracja i dekoncentracja

W życiu administracji publicznej ważne znaczenie odgrywają cztery zjawiska: centralizacji, decentralizacji, koncentracji i dekoncentracji.

Centralizacja, to pozbawienie samodzielności organów niższego szczebla, uzależnienie ich od organów centralnych, połączone z zależnością osobową i służbową; odsunięcie instytucji społecznych od udziału w rządach.

Centralizacja teoretycznie daje możliwość spojrzenia na lokalne problemy z szerszej perspektywy, łatwiejszego znalezienia wspólnych rozwiązań, zrealizowania większych celów, zbierania i analizowania większej ilości danych, stawiania bardziej dalekowzrocznych prognoz, mobilizowania większych zasobów ludzkich, materiałowych i finansowych, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych.

Natomiast decentralizacja, to przyznanie określonego zakresu samodzielności w administrowaniu, organom niższym lub podmiotom niezależnym od administracji rządowej (np. samorządowi terytorialnemu), z zachowaniem - określonych przez prawo - uprawnień nadzorczych lub kontrolnych. Istotą decentralizacji jest oparcie władzy publicznej na wspólnotach lokalnych, oddanie części władzy publicznej terytorialnym związkom samorządowym [T. Hilarowicz]. Przykładem decentralizacji na gruncie Polskim było przekazanie w toku refomy samorządowej marszałkom województw uprawnień wojewodów.

Decentralizacja - w teorii - daje możliwość bardziej elastycznego działania, dostosowania i twórczego modyfikowania ogólnych wytycznych do lokalnych realiów, lepszego wyczucia nastrojów społecznych i potrzeb ludności, zapewnia lepszą komunikację na linii obywatele <-> władza. Bezplanowa decentralizacja może jednak prowadzić do chaosu, braku koordynacji działań poszczególnych instytucji publicznych, zwiększać konflikty między grupami społecznymi. Np. wiele błędów w trakcie decentralizacji administracji popełniono w Belgii na przełomie XX i XXI wieku.

Jak pisał Marcin Jurewicz, "czynnikami sprzyjającymi centralizacji są: małe rozmiary organizacji, zwartość terytorialna względnie stabilne i mało złożone otoczenie, funkcjonalny podział pracy i duża zależność pomiędzy elementami organizacji, technologia oparta na produkcji masowej, niskie kwalifikacje uczestników organizacji, sprawnie funkcjonujący system informacyjny pozwalający na szybkie przesyłanie oraz przetwarzanie informacji." Zaś jako czynniki służące decentralizacji wymienił: "znaczne rozmiary organizacji, działanie na dużym obszarze i rozproszenie terytorialne, złożone oraz zmienne otoczenie wymagające zróżnicowanej struktury i szybkiego reagowania na zmiany, przedmiotowy (produktowy) podział pracy, technologia nierutynowa (krótkoseryjna, jednostkowa) związana ze zmiennością zadań, wysokie kwalifikacje pracowników oraz przejawianie przez nich potrzeb samodzielności i samorealizacji, jak również sprawnie działający system informacyjny umożliwiający bezpośredni dostęp do zbiorów informacji z różnych poziomów hierarchicznych i stanowisk."

W naukach administracyjnych wyodrębnia się decentralizację terytorialną oraz decentralizację rzeczową. Decentralizacja terytorialna polega na przydaniu organom administracji lokalnej, zarządzającym poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego, określonego stopnia samodzielności względem organów nadrzędnych: regionalnych i centralnych. Natomiast decentralizacja rzeczowa to przekazanie, organizacyjnie niezależnym wobec administracji, instytucjom lub organizacjom zarządzania określonymi kategoriami spraw. Wówczas taka decentralizacja, szczególnie w przypadku samorządu zawodowego - nie może powodować urzeczywistniania interesów korporacji kosztem reszty społeczeństwa.

Koncentracja dla odmiany, to skupienie procesu decyzyjnego w ręku organów centralnych [D. Janicka]. Przy koncentracji zmniejsza się liczba pośrednich szczebli decyzji (podejmowanie decyzji przesuwa się w górę) i zmniejsza się liczba osób podejmujących decyzje [J. Karpiński].

Koncentracja łączy się z centralizacją i dotyczy relacji między organami administracji. Jednak nadmierna koncentracja utrudnia zdobywanie informacji o sytuacji w terenie, pozbawia samodzielności i odpowiedzialności niższe instytucje, co w sytuacjach nagłych przy utrudnionej komunikacji powoduje paraliż decyzyjny.

Zaś dekoncentracja, to przenoszenie zadań na organy niższego szczebla. Może być pionowa (terytorialna) lub pozioma (resortowa). Pod pojęciem dekoncentracji rozumie się również powierzenie organom niższym uprawnień do podejmowania decyzji w ściśle określonym zakresie z utrzymaniem szerokiej ingerencji organów wyższych [D. Janicka, D. i J. Malec, W. Witkowski]; oddanie części kompetencji władz centralnych władzom niższego szczebla [T. Hilarowicz].

Paradoksalnie łączy się ona z centralizacją, gdy decyzje idą z góry, a zadania przenoszone są w dół drabiny administracyjnej. Przykładem dekoncentracji jest przekazanie wojewodom uprawnień ministrów. Czasem rozsądne powiązanie dekoncentracji z centralizacją pozwala na szybszą modernizację państwa. Stępia ostrze centralizmu nie naruszając omnipotencji centralnego ośrodka władzy. Jednym z warunków jest oczywiście istnienie rzetelnej kontroli nad działaniami urzędów niższych. Dobrym przykładem dekoncentracji połączonej z centralizacją dała administracja napoleońska.

Zestawienie "centralizacja-decentralizacja-koncentracja-dekoncentracja" uzupełnia się współcześnie o kolejne kluczowe zjawiska dla kształtu administracji publicznej, tj.

1. zespolenie;
2. współdziałanie;
3. tworzenie sieci administracyjnych.

Administracja rządowa

Administrację publiczną dzieli się na administrację rządową i samorządową. Administracja rządowa działa w imieniu i na rachunek państwa, i w uproszczeniu jest to ta część administracji publicznej, która bezpośrednio podlega rządowi (Radzie Ministrów). Zaś o administracji samorządowej będzie mowa poniżej.

W strukturze administracji (szczególnie rządowej) występuje zjawisko zależności, inaczej podległości. Rozróżnia się zależność służbową i zależność osobową:

• zależność służbowa, to możność wydawania wiążących poleceń lub ustalania kierunków działań,
• zależność osobowa, to możność decydowania o statusie personalnym urzędnika (zatrudnieniu, zwolnieniu, pensji, karach, nagrodach, urlopach, emeryturze itp.).

W ramach rządu, rozumianego jako rada ministrów, zostają wyodrębnione resorty, czyli niezależne struktury organizacyjne, wyłonione w ramach aparatu administracji rządowej, obsługujące przynajmniej jeden z działów administracji rządowej, kierowane przez ministra, wykonujące zadania jednorodne lub pokrewne, na terenie całego państwa.

Do resortów tzw. klasycznych zaliczano: sprawy zagraniczne, skarbowość, wojskowość, sprawy wewnętrzne oraz wymiar sprawiedliwości. Wyróżnia się ponadto resorty gospodarcze, techniczne, socjalne i oświatowe. Resortowość wprowadzono we Francji w 1791 r., Prusach w 1808 r., Rosji w 1802 r. [D. Janicka, D. i J. Malec, J. Szreniawski, W. Witkowski, PWN]

Ministrowie mogą ponosić odpowiedzialność:

1. konstytucyjną
2. polityczną
3. parlamentarną
4. solidarną
5. indywidualną.

Odpowiedzialność polityczna jest to odpowiedzialność przed politycznym mocodawcą ministra. Czyli może być ponoszona nie tylko przed parlamentem, ale i np. przed królem (jeśli ten powołuje rząd, jak we Francji Ludwika XVIII) albo przed szefem rządu (premierem, kanclerzem), jak w Niemczech. Gdy na członkach rządu ciąży odpowiedzialność polityczna przed parlamentem, wówczas zlewa się z odpowiedzialnością parlamentarną.

Ministerstwa natomiast dzieli się na:

• funkcjonalne
• koniunkturalne - powoływane dla spełnienia jakiegoś zadania, załatwienia problemu, tymczasowo albo dla zaspokojenia ambicji koalicji rządzącej (np. Ministerstwo Gospodarki Morskiej w rządzie Jarosława Kaczyńskiego), czy Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w rządzie Donalda Tuska [R. Skeczkowski].

Z budową rządu wiąże się kształt systemu biurokratycznego, który może być (w zależności też od podejścia badawczego) prowincjonalny lub realny. System prowincjonalny polega na ustanowieniu w prowincjach (lub innych większych jednostkach podziału terytorialnego) instytucji centralnych, spełniających tam funkcje administracyjne w najwyższych instancjach. W pełnym systemie prowincjonalnym mielibyśmy, np. ministerstwa sprawiedliwości w każdym województwie, a nie jedno ministerstwo dla wszystkich województw.

Natomiast system realny, to podzielenie centralnej władzy rządowej na szereg centralnych instytucji (ministerstw, resortów) dla poszczególnych działów administracji rządowej tak, by dana instytucja sprawowała władzę na całym obszarze państwa.

Administracja zespolona i niezespolona

W strukturze administracji rządowej mamy do czynienia ze zjawiskiem zespolenia administracji. Zespolenie polega na połączeniu agend różnych ministerstw na szczeblu lokalnym, w ręku terenowego organu rządowego administracji ogólnej (przedstawiciela rządu). Inaczej mówiąc jest to, połączenie w terenie działów administracji państwowej (z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych) w ręku terenowych przedstawicieli rządu: wojewodów i starostów [T. Hilarowicz].

Można to przedstawić na schemacie:

                                      administracja rządowa
                                ogólna                    specjalna
                        centralna     terenowa    zespolona      niezespolona

Organom administracji rządowej ogólnej szczebla terenowego podlegają agendy innych resortów, np. w okresie Polski międzywojennej jedną z administracji specjalnej była administracja przemysłu i handlu, na czele której stał Minister Przemysłu i Handlu. Nie tworzono jednak w województwach osobnych struktur resortowych, ale w urzędach wojewódzkich wyodrębniano wydziały przemysłowe, a w starostwach - referaty przemysłowe. Wojewodzie podlegał zatem naczelnik wydziału przemysłowego. Wydział ten był elementem administracji specjalnej przemysłu i handlu, a urzędnicy wojewody wykonywali zadania z zakresu administracji specjalnej, tj. kompetencje Ministerstwa Przemysłu i Handlu.

Samorząd

W odróżnieniu od administracji rządowej administracja samorządowa jest ściśle powiązana z podziałem terytorialnym państwa (ma ściśle zakreśloną właściwość miejscową), uzależniona od lokalnej społeczności (dzięki instytucji wyborów), kontrolowana przez lokalną wspólnotę. Ponadto wykonuje zadania własne i zlecone przez rząd pod jego nadzorem.

Często stosowana jest definicja samorządu w ujęciu Teresy Rabskiej, uzupełniana przez innych autorów (m. in. S. Kaźmierczyka). Na jej podstawie można dokonać rozróżnienia między samorządem a wspólnotą samorządową. Samorząd będzie więc zarządzaniem przez wspólnotę samorządową sprawami publicznymi. Inaczej będziemy rozumieć pojęcie wspólnoty samorządowej.

Osobowość prawna wspólnoty samorządowej jest osobowością publicznoprawną i prywatnoprawną. Publicznoprawną ponieważ wspólnota może kształtować prawa i obowiązki adresatów swoich decyzji. Wpływać na zachowania obywateli w sposób wiążący, korzystając ze swego imperium. Prywatnoprawną natomiast, gdy może zawierać umowy, pozywać i być pozywaną przed sądami powszechnymi.

Ponadto o samorządzie mówi się, że jest to samodzielne i niezależne zawiadywanie przez obywateli swoimi sprawami, polegające na wykonywaniu funkcji administracji publicznej [H. Izdebski]; bądź też sprawowanie władzy przez obywateli (pośrednio, bezpośrednio) na określonym szczeblu lokalnym. Inaczej mówiąc jest to powierzenie zarządu sprawami publicznymi zrzeszeniom obywateli [D. i J. Malec]; albo organizacja grupy społecznej oparta na kryterium terytorialnym lub osobowym, na zasadzie powszechności, demokratyzmu i samodzielności [E. Smoktunowicz]. Podkreśla się także aspekt wykonywania zadań administracji publicznej (sprawowania władzy) i niezależność [B. Ledworowski]. Klasyczna definicja samorządu autorstwa T. Bigo mówi, iż jest to decentralizacja administracji publicznej, której samodzielnymi podmiotami są korporacje powołane przez państwo. Najprostsza jest definicja negatywna samorządu, wedle której samorząd to administracja sprawowana nie przez państwo.

W dziejach administracji publicznej występuje często zjawisko komunalizacji administracji publicznej. Polega ono na stopniowym przekazywaniu spraw z zakresu administracji publicznej instytucjom samorządu terytorialnego [T. Hilarowicz].

Biorąc pod uwagę występowanie samorządu w państwie, dzieli się mienie publiczne na:

• mienie państwowe (w tym państwowych osób prawnych, funduszy, agencji i przedsiębiorstw państwowych),
• mienie komunalne (samorządowe, tj. gminne, miejskie, sołectwa itp.).

Na dochody samorządu składają się: dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe.

Omawiając problematykę samorządu należy wspomnieć o zakładzie publicznym (zakładzie administracyjnym). Jest to zorganizowany zespół składników osobowych, rzeczowych, materialnych i niematerialnych, tworzących jeden podmiot o charakterze celowym i usługowym, posiadający osobowość prawną, służący zaspokajaniu potrzeb publicznych a nie nastawiony na zysk, otwierany przez jednostki administracji publicznej, które zapewniają mu środki finansowe, np. biblioteka, dom pomocy społecznej, przedszkole, zarząd transportu miejskiego, muzeum, szkoła, szpital, więzienie, zakład oczyszczania. Charakterystyczną cechą zakładu jest władztwo zakładowe, tj. poddanie użytkowników zakładu regulaminowi zakładu i poleceniom jego kierownictwa.

W administracji publicznej spotykamy się z dwoma zjawiskami:

• monizmem administracji (czyli istnieniem tylko administracji państwowej)
• dualizmem administracji publicznej (czyli występowaniem zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej).

  

Administracja monistyczna jest charakterystyczna dla systemów totalitarnych i autorytarnych, które nie tolerują samodzielnego i niezależnego samorządu, kontrolowanego przez obywateli. Dlatego właśnie rady narodowe w okresie PRL nie były organami samorządu terytorialnego, lecz organami jednolitej administracji państwowej, kształtowanej przez partię komunistyczną, czyli PZPR.

Organ, urząd i inne definicje

Organ, to jednostka wyodrębniona organizacyjne, w ramach aparatu administracji publicznej, działająca w imieniu i na rachunek państwa, w ramach kompetencji ustawowych, uprawniona do posługiwania się środkami przymusu [A. Suwałko-Karetko]. Sytuację prawną organu administracyjnego wyznaczają trzy czynniki: zadania, kompetencje i właściwość. Zadania określają pożądany stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty; obejmują kompleks działań, których efekty świadczą o wypełnianiu przez dany organ swoich obowiązków.

Organ nie powinien przekraczać swoich kompetencji, wkraczać w kompetencje innych organów, jak również działać na obszarze ustawowo wolnym od administracji publicznej. Kompetencje są zakreślane ustawowo i nie powinny być domniemywane na korzyść organu. Organ nie może się swoich kompetencji zrzec, przejąć kompetencji innego organu, przekazać ich, zwiększyć czy ograniczyć [J. Szreniawski].

Natomiast urząd, to osobowo-rzeczowy aparat pomocniczy danego organu [E. Ochendowski, J. Starościak].

Zaś jednostka podziału terytorialnego, to po prostu obszar państwa podlegający określonemu organowi administracji terytorialnej.

Podział terytorialny w danym państwie może być kształtowany na różne sposoby, np.

• tradycyjny - jak np. w Wielkiej Brytanii,
• racjonalny - jak we Francji, po reformach napoleońskich,
• mieszany - którego przykładem będzie Polska po reformie samorządowej, gdzie np. południowa granica województwa lubelskiego i wschodnia granica województwa warmińsko-mazurskiego odzwierciedlają podziały pochodzące jeszcze z czasów zaborów; zachodnia i południowa granica województwa wielkopolskiego przebiega na granicy Polski i III Rzeszy, zaś województwa lubuskie, opolskie i śląskie są zupełnie nowymi tworami administracyjnymi. Warto dodać, iż podział terytorialny wprowadzony reformą z 1999 roku jest bardzo podobny do podziału istniejącego w latach 1957-1975.

Tradycjonalizm w utrzymywaniu granic terytorialnych nie jest tylko Polską specyfiką. Wynikać to może z istnienia tzw. "pamięci zbiorowej" lokalnych społeczności. Jak pisali niemieccy autorzy: "Jeszze dziś na terenach objętych niegdyś wojną trzydziestoletnią psychologowie są w stanie naszkicować granice oddzielające obszary, które ucierpiały więcej, od tych, które ucierpiały mniej - tylko na podstawie analizy zbiorowej pamięci mieszkańców tych terenów. Tragiczne przeżycia wojenne zapadły w tę pamięć tak głęboko, że mimo 350 lat, jakie upłynęły od zakończenia wojny trzydziestoletniej, dają o sobie znać w codziennym życiu mieszkańców tych terenów".

Organy mogą być jednoosobowe lub kolegialne. Kolegialność, to tworzenie wieloosobowego organu decyzyjnego (kolegialność strukturalna) lub sposób działania, polegający na podejmowaniu decyzji większością głosów (kolegialność funkcjonalna).

Warto również zastanowić się nad innymi pojęciami z zakresu administracji publicznej. Dla przykładu:

Autonomia - przyznanie jednostce podziału terytorialnego samodzielności w zakresie prawodawstwa i administracji, jest pojęciem szerszym od samorządu.

Jursydykcja - uprawnienie do rozstrzygania spornych spraw [PWN].

Kompetencja - zakres uprawnień i obowiązków organu do określonego działania [PWN].

Legalność - zgodność z obowiązującym prawem. Legalność nie zawsze równa się praworządności.

Mandat [PWN]:

1. pełnomocnictwo udzielone osobie sprawującej funkcję pochodzącą z wyboru,
2. czynności i obowiązki związane z pełnieniem takiej funkcji,
3. miejsce przyznane lub osiągnięte w organie pochodzącym z wyborów, zwłaszcza miejsce posła w parlamencie (mandat poselski).

Wyróżnia się też mandat wolny i mandat imperatywny.

Właściwość - zdolność do rozpatrywania danych spraw. Wyróżniamy zatem właściwość:

1. rzeczową (wg rodzaju spraw),
2. miejscową (wg obszaru działania),
3. funkcjonalną (wg poziomu instancji).

Organ administracji publicznej winien przestrzegać wszystkich rodzajów właściwości jednocześnie [J. Szreniawski].

Państwo, władza, suwerenność

Najbardziej rozpowszechnioną definicję państwa podał Georg Jellinek. Jest tzw. trójelementowa definicja państwa:

państwo = ludność + terytorium + władza

W prawie międzynarodowym powyższą definicję uzupełnia się o dodatkowy element: zdolność prawnomiędzynarodową, inaczej zdolność traktatową lub też zdolność do bycia podmiotem stosunków międzynarodowych (posiadania zdolności prawnomiędzynarodowej i zdolności do czynności prawnomiędzynarodowych). Są bowiem takie organizmy polityczne, które mimo, że spełniają wszystkie przesłanki bycia państwami nie posiadają uznania międzynarodowego i przez to nie są traktowane jak państwa, np. Górski Karabach, czy Naddniestrze.

Georg Jellinek (1851 - 1911) Niemiecki prawnik, znany teoretyk prawa, prof. uniwersytetów w Wiedniu, Bazylei i Heidelbergu; przedstawiciel pozytywizmu prawniczego, zajmował się teorią państwa i prawa, podkreślając rolę gwarancji zapewniających poszanowanie prawa, z których najbardziej istotne były czynniki kulturowe. Swoje poglądy wyłożył m.in. w Ogólnej nauce o państwie z 1900 r. Georg Jellinek na Wikipedii...

Z państwem wiążą się inne pojęcia, takie jak: federacja, konfederacja, unia realna oraz unia personalna.

Władza opiera się o pewien stosunek społeczny (m.in. podporządkowania) zachodzący między rządzącymi, a rządzonymi [J. Karpiński, S. Ossowski, M. Weber].

Z państwem i władzą związane jest pojęcie suwerenności. Suweren w klasycznym ujęciu, to podmiot posiadający najwyższą władzę, całkowitą niezależność i niepodlegający niczyjej kontroli (suwerenność zewnętrzna i wewnętrzna).

Współcześnie odchodzi się od takiego pojmowania suwerenności. Suwerenność można także mierzyć stopniem ingerencji państw trzecich (w dobie globalizacji również korporacji międzynarodowych) w bieżącą politykę państwa, nie tylko zagraniczną. Czasem ograniczenie suwerenności danego państwa korzystnie wpływa na sytuację zwykłych obywateli, jeśli weźmiemy pod uwagę działania sądów międzynarodowych.

Literatura

1. Baszkiewicz J., Władza, Wrocław 2009.
2. Boć J., Język administracji, "Acta Univ. Wratisl. nr 2770 Prawo 295" Wrocław 2005.
3. Camus A., Człowiek zbuntowany, wyd. Instytut Literacki Paryż 1958, przedruk KZ NSZZ "Solidarność" UMCS, Lublin 1981.
4. Dubel L., Korybski A., Markwart Z., Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Kraków 2002.
5. Dubiel K., Saloni T., Podręcznik dla służby administracyjnej, Warszawa 1925.
6. Groszyk H., Pieniążek A., Seidler G.L., Wprowadzenie do nauki o państwie i prawie, Lublin 2008.
7. Gulczyński M., Nauka o polityce, Warszawa 2007.
8. Heywood A., Politologia, Warszawa 2006.
9. Hilarowicz T., Decentralizacja w administracji, a "zespolenie" organów administracyjnych, "Ruch Prawniczy i Ekonomiczny" 1922 (rocznik wspólny).
10. Hilarowicz T., Zarys nauki administracji...,Warszawa 1930.
11. Izdebski H., Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007.
12. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.
13. Janik M., Policja administracyjna - wybrane zagadnienia, "Ius et administratio" 2005, zesz. 3.
14. Jaworska - Dębska B., Stabilizacja prawnoustrojowa społeczności lokalnej, "Zeszyty Naukowe Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku" 1999, vol. 11.
15. Knosala E., Matan A., Zacharko L., Nauka administracji, ... 1999.
16. Korybski A., Leszczyński L., Pieniążek A., Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 2007.
17. Kulczycki L., Nauka o państwie, Warszawa 1929.
18. Kuta T., Czy działania złożone administracji publicznej są herezją prawniczą, [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, red. E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca, Kraków 1999.
19. Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003.
20. Ledworowski B., Samorząd w międzywojniu i jego istota dziś, Warszawa 1989.
21. Leoński Z., Nauka administracji, ... 2004.
22. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.
23. Łyszkowski M., Solidarność - solidaryzm - pomocniczość. Wybrane aspekty, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. 67.
24. Majewski R., Decentralizacja życia politycznego jako zjawisko cywilizacyjne, "Zeszyty Naukowe Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku" 1999, vol. 11.
25. Muszyński J., Podstawy nauki o polityce, państwie i prawie, Toruń 2007.
26. Nauka o państwie i polityce, red. J. Tymanowski, Łódź 2003.
27. Niewiadomski Z., et. alt., Prawo administracyjne, wyd. 2007.
28. Niczyporuk J., Dekoncentracja w administracji publicznej, wyd. 2006.
29. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009.
30. Pacian J., Problem korupcji w wymiarze historycznym, "Prawo - Administracja - Kościół" 2005, nr 1/2.
31. Prawo administracyjne, Z. Duniewska et. alt., Warszawa 2004.
32. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007.
33. Prawo administracyjne, red. M. Chmaj, wyd. 2007.
34. Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2003.
35. Słocki G., Korupcja jako przedmiot badań nauki administracji, "Acta Univ. Wratisl. nr 2770 Prawo 295" Wrocław 2005.
36. Sługocki J., Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe, wyd. 2007.
37. Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, red. W. Jakubowski, K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2007.
38. Starościak J., Administracyjny ustrój Polski, Warszawa 1947.
39. Stelmasiak J., Szreniawski J., Zagadnienia ogólne aparatu administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, red. J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Bydgoszcz - Lublin 2002.
40. Sypniewski D., Nadzór nad procesem budowlanym, Warszawa 2011.
41. Szostak W., Zarys teorii polityki, Toruń 2007.
42. Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2004.
43. Szraniawski J., Z zagadnień europeizacji stosowania prawa, [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku et. alt., wstęp Z. Leoński, Wrocław 2005.
44. Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2007.
45. Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2007.
46. Zimmermann J., Kilka dylematów nauki prawa administracyjnego w okresie europeizacji, [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku et. alt., wstęp Z. Leoński, Wrocław 2005.
47. Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 2008.

Literatura uzupełniająca

• Beetham D., Boyle K., Demokracja - pytania i odpowiedzi, Toruń 1996.
• Bernat S., Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Kraków 1994.
• Kudrycka B., Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995.
• Maurer H., Ogólne prawo administracyjne, Wrocław 2003.
• Szydłowski Z., Teoria organu administracji państwowej, Szczecin 1985.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści