Materiały do nauk administracyjnych/Kierunki badawcze w naukach administracyjnych

Kierunki badawcze w naukach administracyjnych

Rozdział wspomina o kierunkach, które występowały w badaniach nad administracją, jednak łatwo zauważyć, że propagatorzy nauk administracyjnych bazują w tym wypadku przede wszystkim na dorobku nauk o zarządzaniu.

Naukowe zarządzanie (scientific management)

Kierunek naukowego zarządzania skupiał się przede wszystkim na poprawie wydajności pracy. Badano i precyzyjnie określano czas i sposób wykonywania poszczególnych czynności. Szukano wzorcowych sposobów wykonywania danej pracy oraz stosowano bodźce płacowe wśród pracowników. Wprowadzano podział działań kierowniczych na organizacyjne i dyscyplinujące. Kładziono nacisk na planowanie i nadzór. Zalecano podzielenie procesu produkcji na proste, mierzalne czynności, a także standaryzację maszyn i narzędzi. Krytycy tego podejścia argumentowali, iż naukowe zarządzanie pomija psychofizyczne aspekty pracy robotników prowadząc do nadmiernej automatyzacji.

Założycielem kierunku był Frederick Winslow Taylor, twórca tayloryzmu. Jego następcy wzbogacili jego dorobek o nowe dokonania.

Przedstawiciele:

• Henri Louis Le Chatelier (1850-1936).
• Harrington Emerson (1853-1931).
• Frederick Winslow Taylor (1856-1915).
• Louis Dembitz Brandeis (1856-1941).
• Henry Gantt (1861-1919), autor diagramu Gantta.
• Henry Ford (1863-1947).
• Karol Adamiecki (1866-1933).
• Frank Bunker Gilbreth (1868-1924) oraz Lillian Evelyn Gilbreth (1878-1972).
• Peter Drucker (1909-2005)

Polski badacz Karol Adamiecki był autorem praw podziału pracy, koncentracji oraz harmonii. Stwierdził, iż naukę organizacji pracy nie tylko trzeba zrozumieć, ale i głęboko odczuwać, aby móc z najlepszym wynikiem stosować ją w praktyce. [J. Supernat]

Szkoła administracyjna

Do reprezentantów szkoły administracyjnej zalicza się Henri Fayola (1841-1925) oraz Maxa Webera (1864 -1920). Pierwszy z nich sformułował katalog uniwersalnych zasad zarządzania. Wymienił wśród nich:

• podział i specjalizacja pracy,
• autorytet i odpowiedzialność,
• dyscyplina, posłuszeństwo, pilność, pracowitość,
• jedność rozkazodawstwa i kierownictwa,
• podporządkowanie interesów jednostkowych interesowi ogólnemu,
• wynagrodzenie personelu,
• równowaga między centralizacją a decentralizacją,
• hierarchia,
• ład - wyznaczone każdemu człowiekowi i każdej rzeczy właściwe miejsce,
• ludzkość,
• stałość personelu,
• inicjatywa,
• zgranie personelu.

Szkoła stosunków międzyludzkich (human relations)

Jako twórcę szkoły stosunków międzyludzkich wskazuje się Eltona Mayo (1880-1942). Do pozostałych przedstawicieli tego kierunku zalicza się m.in. Mary Parker Follett (1868-1933), Chestera Bernarda (1886- 1961), Douglasa McGregora (1906-1964) ale także Herberta Simona (1916-2001).

Teoria politycznej kontroli biurokracji

Teoria politycznej kontroli biurokracji zajmuje się relacjami między polityką a biurokracją; podejmowanymi już przez Maxa Webera. Podnosi problemy realizowania przez biurokrację decyzji politycznych; działania biurokracji zgodnie z wolą politycznego kierownictwa; braku odpowiedzialności biurokracji przed obywatelami; kumulacji władzy w swoim ręku; niezależności od czynnika politycznego i wyborców; brak podporządkowania parlamentowi. Badacze tego kierunku (Dwight Waldo, Herbert Simon, James H. Svara) udowadniali, iż biurokracja i polityka wzajemnie się przenikają, wpływają i na siebie oddziałują. Zaś każda z grup odgrywa swoje specyficzne role. [J. Supernat]

Człowiek ma skłonność wybierania na co dzień nie tego, co jest dla niego rzeczywiście najlepsze, lecz co wydaje się dobre w chwili wyboru. Herbert Simon

Teoria polityki biurokratycznej

Zwolennicy tej koncepcji potraktowali politykę za podstawowy składnik biurokracji, zaś biurokrację za nieodłączny element polityki. Zadaniem nauki administracji nie miało być zaś formułowanie ogólnych prawideł teorii zarządzania, lecz odkrywanie relacji między sztywną, hierarchiczną i autorytatywną naturą biurokracji a egalitaryzmem demokracji. Propagatorem takiego podejścia był Dwight Waldo. Zaczęto więc traktować biurokrację i biurokratów jako "jako politycznych samodzielnych aktorów z wyraźnymi programami, którzy angażują się w przetargi i kompromisy prowadzące do politycznych decyzji" [J. Supernat].

Teoria instytucjonalna

Teoria instytucjonalna została zapoczątkowana w końcu lat 80-tych przez Jamesa Marcha, Johana Olsena oraz Jamesa Q. Wilsona. Patrzyła na administrację z punktu widzenia instytucji ją tworzących. Stawiała sobie za cel badanie kształtowania zachowań ludzkich (urzędników, polityków, członków korporacji) przez organizacje i ich struktury wewnętrzne. Sprawdzała, czy i jak jak zachowania ludzkie są strukturalizowane przez instytucje; czy zmiany strukturalne mogą wpływać na podejmowanie decyzji politycznych, wdrażanie programów i wyniki takich działań. Interesowała się organizacją jako taką, jej strukturą, hierarchią, normami w niej obowiązującymi, kulturą organizacyjną, procesami w niej zachodzącymi, wynikami działań i odpowiedzialnością ponoszoną przez kierownictwo i organizację jako całość. Rozróżniała także zbiorowe i indywidualne wyniki działań organizacyjnych. Skupiła się również na problematyce decentralizacji i funkcjonowaniu instytucji w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej. Jak napisał Jerzy Supernat, jej reprezentanci "w efekcie stworzyli bardziej realistyczny obraz tego, jak instytucje publiczne kształtują interakcje jednostek i organizacji w ich politycznym, ekonomicznym, społecznym i technicznym otoczeniu" [J. Supernat].

Teoria postmodernistyczna (postmodern public administration)

Postmodernizm programowo odrzucił myśl, jakoby istniały uniwersalne prawdy o jakimkolwiek zjawisku społecznym [J. Supernat]. Negował istnienie teorii, praw, aksjomatów i dogmatów w naukach humanistycznych i społecznych. Uważał, że "nie ma uniwersalnych prawd, a zatem każde pytanie ma kilka możliwych odpowiedzi, z których każda jest równie ważna" [J. Supernat]. Postmoderniści swoje badania opierali na subiektywiźmie, języku, interakcjach ludzkich, społecznej konstrukcji rzeczywistości. Postmoderniści David John Farmer, Charles Johnson Fox, Hugh Theodore Miller uznali, iż nie istnieją uniwersalne metody organizacji i zarządzania. Było to stanowisko zgoła inne od propagowanego przez F.W. Taylora - prekursora nauki zarządzania i ojca naukowej organizacji pracy. Negowali również metody badawcze stosowane w nauce administracji uznając je za nieadekwatne i nieefektywne.

Teoria decyzyjna

Za autora koncepcji teorii decyzyjnej uznawany jest Herbert Simon. Jego zdaniem podstawowym celem każdej organizacji jest prawidłowe zdefiniowanie celów i podjęcie niezbędnych działań dla ich realizacji. Dlatego też wagi nabiera proces decyzyjny, pozwalający na optymalne powiązanie posiadanych środków z wytyczonymi celami. [J. Supernat]

Teoria wyboru racjonalnego (TWR)

Teoria wyboru racjonalnego (TWR) zakładała, iż zarówno obywatele, jak i urzędnicy kierują się nie interesem publicznym, lecz interesem własnym, ale realizując interes własny przyczyniają się do zachowania interesu publicznego (na wzór "niewidzialnej ręki rynku Adama Smitha) [J. Supernat]. Zarazem obywatele - klienci chcą "kupić" usługę administracji publicznej, a ta chce ją sprzedać i mieć zysk, który może przeznaczyć na kolejne inwestycje, dla zaspokojenia innych potrzeb społecznych (ew. wyzyskania poparcia społeczeństwa do celów politycznych).

Przedstawiciele tego kierunku uznali, iż przede wszystkim jednostka kieruje się interesem własnym oraz dąży do maksymalizacji użyteczności. Zna swoje cele życiowe i porządkuje je według subiektywnej ważności. Podejmując decyzje podejmuje te działania, które - jej zdaniem - maksymalizują jej indywidualne korzyści i minimalizują koszty. Ponadto odrzucono tezę jakoby jednostka podejmowała decyzje pod wpływem grupy, lecz oparto się na indywidualiźmie: jednostka decyduje samodzielnie, a decyzja grupy jest sumą jednostkowych decyzji pojedynczych osób. [J. Supernat]

Badacze tego kierunku wskazali jednocześnie na wady biurokracji (Vincent A. Ostrom). Ich zdaniem kierujący się własnym zyskiem biurokrata (czyli wedle tej konstrukcji: racjonalny) dąży do maksymalizacji własnego zysku, czyli rozwoju własnej kariery zawodowej. Kariera ta zależy od przychylności zwierzchników. Oznacza to, że racjonalny biurokrata dąży do zadowolenia przełożonych, eksponuje informacje pozytywne, a ukrywa negatywne. Owe zniekształcenie informacji powoduje, że politycy (będący na szczycie hierarchii) mają błędny obraz nie tylko działania administracji publicznej, ale i całej rzeczywistości społecznej (Gordon Tullock). Dowodzili, iż urzędnik nie tylko zniekształca informację, ale sabotuje decyzje niekorzystne dla jego interesów; reaguje tylko na te polecenia, które są dla niego korzystne; unika ponoszenia odpowiedzialności i ryzyka [A. Downs].

Sformułowali też kilka uniwersalnych prawideł [J. Supernat]:

• Z upływem czasu urzędnicy stają się coraz bardziej konserwatywni (prawo wzrastającej zachowawczości)
• Im większa jest organizacja, tym słabsza jest kontrola naczelnego kierownictwa nad najniższym szczeblem organizacji (prawo niedoskonałej kontroli) [A. Downs]
• Urzędnik maksymalizuje budżet swojego urzędu
• Urzędnik nastawiony na realizowanie interesu publicznego, nie może go wypełniać z powodu: braku wiedzy o preferencjach obywateli, możliwościach biurokracji oraz konfliktów między interesami obywateli (Wiliam A. Niskanen).

Pomijali jednakże czynniki ograniczające samowolę urzędników, tj.:

• silny legalizm
• przestrzegane normy etyczne
• pozytywny wpływ otoczenia.

Zwrócili mimo to uwagę na ważne aspekty funkcjonowania administracji publicznej oraz zaproponowali nowatorskie podejście badawcze. Zaczęli krytykować monopol administracji publicznej na świadczenie usług publicznych. W mocnym uproszczeniu, argumentacja krytyków monopolu może iść w takich sytuacjach następującą dość anarchizującą drogą: Monopol jest z natury zły, ponieważ odbiera konsumentom możliwość wyboru. Administracja monopolizuje dostarczanie określonych, bardzo ważnych usług obywatelom. Administracja publiczna pozbawia obywatela wyboru usługodawcy, więc jest... zła. Zwolennicy TWR ukazali jednocześnie inne oblicze administracji, jako producenta dóbr publicznych (Charles M. Tiebout). Pokazali, że usługi administracji mogą być świadczone w sposób konkurencyjny oraz - co chyba najważniejsze - są mierzalne ekonomicznie w kryteriach zysku i straty finansowej dla społeczeństwa. Pomimo fali krytyki, jaka spadła na koncepcję TWR warto zauważyć, iż współcześnie mamy do czynienia właśnie z ekonomizacją myślenia biurokracji i konkurencją organów administracji publiczej o niektóre grupy klientów - mianowicie przedsiębiorców. Konkurencja występuje, np. między gminnymi organami samorządu terytorialnego, zabiegającymi o inwestorów. Odpowiedzieć należy także, iż - wbrew niektórym głosom krytycznym - wartości rynkowe i demokratyczne są porównywalne. Deprecjonowanie wolnego rynku na rzecz politycznego sterowania gospodarką prowadzi do legitymizacji dyktatury, świadczącej minimum socjalne dla społeczeństwa, które w zamian za owe minimum (czyli w praktyce stabilną biedę) - a raczej w obawie przed jego utratą - nie buntuje się przeciwko dyktatorskiej władzy.

Dorobek psychologii

Analizując funkcjonowanie administracji od środka warto też pamiętać o dorobku psychologii, szczególnie psychologii humanistycznej: hierarchii potrzeb Maslowa i samorealizacji Rogersa; ale także behawioryzmu Skinnera i Watsona.

Quiz

Podaj imię i nazwisko francuskiego przedstawiciela szkoły administracyjnej.

Literatura

• Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2004.

Literatura uzupełniająca

• Adamiecki K., O nauce organizacji, Warszawa 1985.
• Bednarski A., Zarys teorii organizacji i zarządzania, Toruń 1998.
• Bittel L.R., Krótki kurs zarządzania, Warszawa 1994.
• Corey S.R., Zasady działania skutecznego przywódcy, Warszawa 1997.
• Gaebler T., Osborne D., Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Poznań 1994.
• Drucker P.F., Natchnienie i fart, wyd. 2004.
• Drucker P.F., Praktyka zarządzania, Kraków 1994.
• Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1965.
• Martyniak Z., Historia myśli organizatorskiej, Kraków 1996.
• Martyniak Z., Organizacja i zarządzanie, Kluczbork 1996.
• Martyniak Z., Prekursorzy nauki organizacji i zarządzania, Warszawa 1989.
• Peters G.B., Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999.
• Zdyb M., Zarys historii myśli organizatorskiej, Lublin 1987.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści