Materiały do nauk administracyjnych/Narodowe modele administracji publicznej

Narodowe modele administracji publicznej

Administracja publiczna rozwija się w zależności od otoczenia społecznego i politycznego, oraz w określonym kontekście historycznym. Jej kształt tworzą różne czynniki, w tym demograficzne i geograficzne. Dlatego też można mówić o pewnych modelach narodowych administracji publicznej, które występują w pewnych państwach lub grupach państw. Zwykle podkreśla się modele administracji obecne w krajach anglosaskich, kontynentalnych (tj. europejskich) i to głównie Francji, jak również skandynawskich. W przyszłości warto byłoby rozszerzyć spektrum zainteresowań badawczych na kraje azjatyckie, w tym Rosję.

Wielka Brytania

Administracja publiczna Wielkiej Brytanii posiada kilka cech charakterystycznych. Mianowicie funkcjonuje w ustroju monarchii parlamentarnej, ale dość specyficznej. Państwo to nie posiada spisanej konstytucji, zawartej w jednym akcie prawnym, lecz jego rządy opierają się na niepisanej konstytucji materialnej, konwenansach i precedensach. Najważniejszym organem władzy jest parlament. Jest to ciało dwuizbowe, z czego izba wyższa – Izba Lordów jest nadal (jak w okresie feudalizmu) izbą arystokratyczną, złożoną z lordów dziedzicznych i dożywotnich, mianowanych przez władcę. Zaś izba niższa (Izba Gmin) pochodzi z wyborów, ale większościowych.

Dziedziczny władca formalnie posiada szeroką władzę, ale faktycznie ster rządów leży w ręku premiera. Zostaje nim szef partii, która wygrała wybory do Izby Gmin. Rolę rady ministrów pełni gabinet, a nadal funkcjonuje Tajna Rada. Gabinet jest odróżniany od rządu, który składa się z czasem kilkudziesięciu ministrów (ministrów młodszych, podsekretarzy stanu). Wiele kompetencji jest przekazywanych centralnym komisjom (komisjom Gabinetu), czy agencjom rządowym. Utrzymują się tradycyjne nazwy szefów resortów, np. lorda skarbu. Od dziedziczenia tronu nie są odsunięte kobiety, więc dlatego często na tronie angielskim zasiadają kobiety – królowe.

Rozbudowany jest samorząd terytorialny, ponieważ na szczeblu najniższym co do zasady nie występują organy administracji rządowej. W Wielkiej Brytanii nie ma również jednolitego ustroju tegoż samorządu. Zależy od specyfiki Anglii, Szkocji, Walii, czy Irlandii Północnej. Z reguły jest on dwustopniowy na hrabstwa i dystrykty. Zadania samorządu są wyliczane enumeratywnie, ale jego pozycja ustrojowa – wskutek rozrostu biurokracji rządowej – stopniowo słabnie. Znaczną niezależnością cieszą się dependencje (jak np. Wyspa Man) oraz terytoria zamorskie, jak np. Bermudy. Każdoczesny władca Wielkiej Brytanii jest zaś głową Brytyjskiej Wspólnoty Narodów.

Jako, że w Wielkiej Brytanii panuje system common law, nie ma takiego rozróżnienia, jak na kontynencie, na prawo publiczne i prywatne; a co za tym idzie brak jest wyodrębnionego sądownictwa administracyjnego.

Francja

Francja opiera swój model administracji publicznej na rozwiązaniach rewolucji francuskiej oraz epoki napoleońskiej. Rewolucja francuska przyniosła demokratyzację, przewagę parlamentu, i racjonalną reformę podziału terytorialnego (departamenty). Napoleon zaprowadził natomiast silną władzę wykonawczą, radę ministrów, Radę Stanu, Izbę Obrachunkową, prefektów oraz korpusy urzędnicze. Korpusy dotrwały do dnia dzisiejszego i szacuje się, że obecnie jest ich ponad tysiąc, w tym tak istotne, jak np. korpus dyplomatyczny. Bardzo znana jest centralna uczelnia wyższa ENA, kształcąca urzędników.

Obecnie we Francji, po wypróbowaniu wielu form ustrojowych w XIX i XX wieku, obowiązuje ustrój republiki półprezydenckiej, z dualizmem egzekutywy i silną władzą prezydenta, jako głowy państwa. Prezydent pochodzi z wyborów bezpośrednich i posiada rozległą władzę. Celowo konstytucja V republiki wzmocniła władzę wykonawczą, gdyż od połowy XIX w. republika francuska cierpiała wskutek przerostu parlamentaryzmu i konfliktów politycznych. Problem może wystąpić, gdy prezydent i premier pochodzą z różnych opcji politycznych. Wówczas ich współżycie nazywa się kohabitacją (cohabitation). Nietypowy – z polskiego punktu widzenia – jest również skład rządu. Wchodzą do niego ministrowie-seniorzy, młodsi ministrowie, ministrowie z teką oraz sekretarze stanu. Z Francji pochodzi sposób sprawowania władzy, o którym się mówi, że przy niestabilnych politycznie rządach stabilność kraju zapewnia apolityczna administracja cywilna.

Typowa dla francuskiego modelu administracji publicznej była również silna centralizacja i ograniczenie samorządu terytorialnego. Samorządu rozumianego jako zdecentralizowana administracja. Stopniowe przyznawanie samodzielności ośrodkom lokalnym nastąpiło na dobrą sprawę pod koniec XX wieku. Wprowadzono wówczas regiony i przyznano samorząd Paryżowi. Stolica Francji od zawsze zresztą była rządzona centralnie, gdyż już w średniowieczu ważną pozycję zajmował specjalny urzędnik królewski – prewot Paryża. Paryż od wieków stanowił bardzo ważny ośrodek władzy, odsuwając w cień inne miasta Francji. Tak silne skoncentrowanie się uwagi rządów na stolicy nie występuje często w dziejach innych państw. Ogółem we Francji występuje trójszczeblowy samorząd terytorialny na poziomie gmin, departamentów i regionów. Silną pozycje zachowuje prefekt – przedstawiciel rządu w departamencie. Osobno zarządzane są terytoria zamorskie. Zaś organizacją międzynarodową integrującą kraje przyznające się do związków z Francją jest Frankofonia.

Można więc uznać, że współcześnie Francja wraca do wzorów rewolucyjnych, gdy szermowano hasłami usamodzielnienia gmin. Uważano wówczas, iż gmina (commune) posiada własne uprawnienia odrębne od Państwa, a co więcej miały jej przysługiwać prawa naturalne, jak każdej jednostce. Francuski myśliciel Benjamin Constant zaliczał nawet samorząd lokalny do jednej z władz, gdy mówił o ich podziale. Na czele gminy stoi mer. Nazewnictwo francuskie zostało przejęte przez wiele innych krajów Europy, nawet tak odległych od Francji, jak np. Estonii. Pamiętać też należy, iż Francja jest państwem unitarnym.

Francja jest też kolebką kontynentalnego sądownictwa administracyjnego. Sądy administracyjne to takie sądy szczególne, które rozpatrują odwołania obywateli od decyzji administracyjnych. Wyłącza się w ten sposób spory administracyjne spod właściwości sądów powszechnych (cywilnych). Wśród źródeł prawa rozróżnia się ustawy (loi), rozporządzenia (règlement), oraz dekrety (décrets). Parlament może zaś uchwalać ustawy konstytucyjne, organiczne i zwykłe.

Niemcy

Administracja publiczna w Niemczech jest kształtowana pod wpływem federalizmu, zracjonalizowanego systemu parlamentarnego oraz zasad społecznej gospodarki rynkowej. Niemcy stanowią republikę federalną podzieloną na landy (kraje). Każdy land ma własną konstytucję, parlament, rząd, a co za tym idzie i administrację lokalną. Nie ma jednolitego samorządu terytorialnego i spotkać można bardzo różne podziały terytorialne.

Gminy niemieckie też posiadają różnorodny kształt. Mogą być tworzone w oparciu o model magistracki (pruski), w którym władzę sprawuje kolegialny zarząd gminy; burmistrzowski (reński), gdzie zarządzanie gminą powierzone jest burmistrzowi; północnoniemiecki z przewagą rady miasta lub gminy; czy też południowoniemiecki z radą, burmistrzem i zgromadzeniem obywateli. W Niemczech północnych burmistrza z reguły wybiera rada; zaś w południowych – obywatele.

Od XIX w. administracja organizowana była w oparciu o zasadę legalizmu. Dlatego też stworzono wzór państwa-ustaw (Gesetzstaat), a następnie państwa prawnego (Rechtstaat). Administracja miała działać w oparciu i granicach obowiązującego prawa. Jest to oczywiście teoria, pewien ideał, ale i probierz, wedle którego należy oceniać codzienne działania organów administracji. Typowa jest wysoka pozycja społeczna urzędników. Ciekawym rysem faktycznym niemieckiej administracji jest jej deklarowany pacyfizm (pod wpływem II wojny światowej i nazizmu).

Na szczeblu centralnym funkcjonuje parlament federalny Bundestag. Głową państwa jest prezydent wybierany nie w wyborach bezpośrednich, lecz przez Konwencję Federalną. Posiada on przede wszystkim uprawnienia reprezentacyjne i wyraża ciągłość republiki niemieckiej.

Dla Niemiec charakterystyczny jest system parlamentaryzmu zracjonalizowanego oraz rządów kanclerskich. Instrumentem racjonalizacji parlamentaryzmu jest podniesienie progu wyborczego dla partii politycznych oraz wprowadzenie konstruktywnego wotum nieufności. Kanclerz zajmuje wysoką pozycję we władzy. Jest jedynym członkiem rządu wybieranym przez parlament i formalnie tylko on ponosi odpowiedzialność polityczną za działania rządu. Oprócz typowych resortów funkcjonują komitety rządowe, rady (np. polityki gospodarczej), jak również komisje stałe i niestałe.

Niemcy posiadają rozbudowany system wymiaru sprawiedliwości, w tym sądownictwa administracyjnego: sądów administracyjnych (Verwaltungsgerichte), wyższych sądów administracyjnych (Oberverwaltungsgerichte) oraz Federalnego Sądu Administracyjnego (Bundesverwaltungsgericht). Ponadto na szczeblu federalnym funkcjonują: Trybunał Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht); Trybunał Federalny (Bundesgerichtshof); Trybunał Pracy (Bundesarbeitsgericht); Trybunał Finansowy (Bundesfinanzhof) oraz Trybunał Socjalny (Bundessozialgericht).

Demokracja a federalizm

Republika Federalna Niemiec stanowi modelowy przykład państwa, w którym ustrój federacyjny jest nierozerwalnie związany z ustrojem demokratycznym. Doświadczenia historyczne tego kraju pokazują wyraźnie, iż likwidacja odrębności poszczególnych landów prowadziła prostą drogą do tendencji autorytarnych. Tak było za panowania Wilhelma II, gdy Prusy dominowały nad pozostałymi krajami Cesarstwa. Jaskrawy przykład zaś dały rządy Adolfa Hitlera.

Symbioza demokracji i federalizmu jest więc możliwa i co więcej może gwarantować stabilność, oraz trwałość danego organizmu państwowego. Federacyjny ustrój zapewnić może:

• zjednoczenie państwa rozbitego na części,
• utrzymanie w jedności państwa zróżnicowanego, będąc odpowiedzią na zagrożenie dezintegracją,
• poszerzenie i może wręcz znalezieniem pola identyfikacji różnych grup ludności z państwem (mimo, a może dzięki) różnorodności.

Szwecja

Interesujący model administracji publicznej przedstawia Szwecja. Jest to monarchia parlamentarna, w której na konstytucję składa się kilka aktów prawnych; w tym prawo o swobodzie wyrazu z 1991 r., ustawa konstytucyjna z 1974 r., ustawa o wolności prasy z 1949 r. oraz akt o sukcesji tronu z 1810 r. Specyfiką szwedzkiego systemu źródeł konstytucyjnych jest jego elastyczność i łatwość zmiany. Szwedzka ustawa zasadnicza nie jest konstytucją sztywną.

Głową państwa jest monarcha, pełniący funkcje reprezentacyjne. Jest też zwierzchnikiem luterańskiego kościoła państwowego. Przysługuje mu – podobnie jak królowej angielskiej – prawo doradzania i ostrzegania rządu. Nie posiada prawa do mianowania premiera ani inicjatywy ustawodawczej.

Władza ustawodawcza spoczywa w ręku jednoizbowego parlamentu – Riksdagu o rozbudowanych kompetencjach kreacyjnych. Dużą rolę odgrywa przewodniczący parlamentu – Spiker (Talman), który decyduje o nominacji premiera. Tworzy również prezydium Riksdagu, czyli Radę Przewodniczących. Szwedzką osobliwością jest funkcjonowanie rządów mniejszościowych, wieloletnie rządy jednego premiera, oraz kilkudziesięcioletnia przewaga partii socjaldemokratycznej. Każdy deputowany posiada swego zastępcę (varamena).

Wzorcem zaczerpniętym ze Szwecji do innych krajów była instytucja rzecznika praw obywatelskich – ombudsmana. Jednakże w Szwecji istnieje kilku ombudsmanów. Są oni powoływani zarówno przez rząd, jak i parlament. Ombudsmani parlamentu zajmują się sprawami sprawiedliwości, wojska i konsumentów. Interesów państwa pilnować ma także, mianowany przez rząd, kanclerz sprawiedliwości. Nie istnieje za to trybunał konstytucyjny. Jego namiastką jest Komisja Konstytucyjna Riksdagu.

Oryginalnym rozwiązaniem szwedzkim (na którym wzorowała się m.in. Konstytucja 3 Maja) było oddzielenie rządu (rady ministrów) od resortów. Ministrowie zasiadali bowiem w rządzie, zaś na czele resortów stali wysocy rangą urzędnicy. Było to owocem koncepcji rozdzielenia funkcji rządzenia i administrowania (tzw. dualizmu administracji rządowej). Rządzeniem (czyli polityką) mieli zajmować się politycy z rządu, zaś bieżącym administrowaniem państwem cywilni urzędnicy – szefowie resortów. Rozbudowana jest także siatka urzędów centralnych, agencji, komisji i komitetów. Zaś same ministerstwa zatrudniają stosunkowo niewielką liczbę pracowników (zwykle do ok. 200 osób). Szczególnie agencje rządowe posiadają znaczną pozycję w aparacie władzy. Można więc powiedzieć, iż ustrój Szwecji cechuje się współwystępowaniem reprezentacyjnego monarchy, silnego premiera, niewielkiego rządu i rozbudowanych urzędów centralnych.

Charakterystyczne dla Szwecji jest rozbudowanie sektora usług socjalnych, co wynika z opiekuńczego modelu państwa. Ponadto ciekawym rysem jest obojętny stosunek do spraw religii i ateizm; a ponadto dbałość o ochronę środowiska (ekologia) oraz silny nacisk na jawność działania administracji i łatwy dostęp do dokumentów publicznych. Urzędnicy zachowują wysoką pozycję społeczną, pielęgnując zasady apolityczności, stabilności zatrudnienia, kolegialnego trybu podejmowania decyzji, czy apelacji od decyzji administracyjnych. Szeroką autonomią cieszą się gminy, wśród których widoczna jest tendencja do tworzenia większych gmin, silniejszych ekonomicznie.

Długie tradycje posiada w Szwecji sądownictwo administracyjne. Było już tworzone od początku panowania francuskiego króla Jeana Bernadotte.

USA

Ustrój USA był budowany pod koniec XVIII wieku w oderwaniu od rozwiązań spotykanych na kontynencie europejskim, a można powiedzieć, iż w opozycji do nich. Wówczas bowiem dominującym na starym kontynencie były rządy monarsze w duchu oświeconego absolutyzmu. Konstytucja USA odwołuje się do idei liberalnych, demokratycznych, praw natury, ścisłego trójpodziału władzy oraz wysokiej pozycji samorządu.

Stany Zjednoczone są republiką prezydencką, z silną władzą prezydenta – głowy państwa i szefa rządu. Wyraża się w ten sposób koncepcja jednolitej egzekutywy. Prezydent jest powoływany w wyborach powszechnych (faktycznie bezpośrednich), co daje mu mocną legitymację do sprawowania rządów (w przeciwieństwie do prezydentów wybieranych przez parlamenty).

Jako, że jest to państwo federacyjne, to administracja publiczna dzieli się na federalną i stanową. W toku dziejów można obserwować znaczny przyrost administracji federalnej, jak również rozbudowę (często uwarunkowaną politycznie) urzędów pomocniczych dla administracji prezydenckiej. Formalnie nie istnieje ciało, zwane w Europie radą ministrów, ponieważ nie ma stanowiska premiera. Resortami, kierują sekretarze stanu podporządkowani prezydentowi. Administracja federalna z reguły obejmuje swoimi regulacjami nowe obszary cywilizacyjne (np. internet), zaś szerokiemu samorządowi terytorialnemu pozostawia się tradycyjne sprawy lokalne (oświata, infrastruktura itd.)

Samorząd terytorialny jest bardzo rozbudowany i różnorodny; szczególnie w miastach. Wykształciły się zasadniczo trzy modele zorganizowania władz lokalnych:

1. model burmistrz - rada, w którym na czele władz miejskich stoi burmistrz (jako organ wykonawczy) wybierany przez radę miejską (organ uchwałodawczy). Jest to rozwiązanie analogiczne do stosowanego w państwach europejskich.
2. model komisji, który jest specyficzny dla amerykańskiego ustroju lokalnego, gdzie funkcje wykonawcze i ustawodawcze powierzone są grupie komisarzy wybieranych w wyborach bezpośrednich, a każdy z nich odpowiada za określony dział zarządu miastem.
3. model zarządcy miasta, w którym zarząd miastem powierza się zrekrutowanym menedżerom o szerokim zakresie kompetencji, swobody działania, ale którzy rozliczani są z efektów swoich posunięć (np. poprawy bezpieczeństwa, polepszenia organizacji ruchu).

Bolączką amerykańskiej administracji było jej silne upolitycznienie. Wiązało się to z wymianą znacznej ilości kadr po wyborach prezydenckich. Był to tzw. „system łupów”. Dlatego też już od XIX w. z inicjatywy George`a Pendletona wprowadzano w życie zasadę apolityczności administracji cywilnej. Zdecydowanie silniejsze niż na starym kontynencie są również powiązania między biznesem a administracją. Typowe jest zjawisko przechodzenia pracowników z sektora prywatnego (czy też pozarządowego) do publicznego i na odwrót.

George H. Pendleton (1825–1889) – amerykański polityk, dyplomata, działacz demokratów; promotor ustawy Civil Service Reform Act, od jego nazwiska zwanej „ustawą Pendletona”.

Literatura

• Gostomski E., Społeczna gospodarka rynkowa dzisiaj, „Pieniądze i Więź” 2008, nr 1.
• Mazur S., Narodowe modele administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Warszawa 2005.
• Mazuryk M., Ordoliberalizm a społeczna gospodarka rynkowa w Konstytucji RP, „Myśl Ekonomiczna i Prawna” 2008, nr 2.

Literatura uzupełniająca

• Dolnicki B., Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce, Katowice 1994.
• Leszczyński L., Gyoseishido w japońskiej kulturze prawnej, Lublin 1996.
• Pułło A., Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2006.
• Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej, red. J. Jeżewski, Wrocław 1999.
• Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003.
• Świetlikowski Ł., Administracja rządowa w Szwecji – aspekty kadrowe i instytucjonalne, „e-Politykon” 2012, nr 2.
• Tokarczyk R., Prawo amerykańskie, Warszawa 2009.
• Ustroje państw współczesnych, red. E. Gdulewicz, W. Skrzydło, t. 1–2, Lublin 2005.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści