Materiały do nauk administracyjnych/Państwo prawne

Państwo prawne

W XIX-wieku upowszechniła się koncepcja państwa prawnego (niem. Rechtstaat). Doktryna ta powstała w opozycji do teorii państwa monarchii absolutnej wieków poprzednich. W nowym ujęciu (ogólnie rzecz biorąc) państwo miało opierać się na prawie. Chodziło o to, aby głowa państwa, rząd i organy administracji publicznej działały w oparciu o przepisy prawa stanowionego.

Cechy państwa prawnego

"Państwo prawne" oparte miało być tworzone na podstawie następujących zasad:

• działanie administracji miało polegać przede wszystkim na wykonywaniu ustaw (wydawanych niekoniecznie przez parlament, ale np. przez króla, czy cesarza). S. Mazur określił to mianem mechanistycznej wizji zarządzania państwem,
• organizacja i działania władzy miały opierać się na przepisach prawnych, co do zasady o randze ustrojowej lub ustawowej,
• władza miała móc podejmować czynności wówczas, gdy przepisy to nakazywały lub do tego upoważniały. Brak przepisu oznaczał niemożność działania (co mogło być jednak niebezpieczne dla obywateli),
• władza miała być "związana prawem", tzn. decyzje administracyjne miały być oparte na obowiązujących przepisach, legalnie wydanych i opublikowanych. Władza miała wydawać tylko te decyzje, na które prawo zezwalało lub co do których upoważniało,
• zasada legalizmu, zgodnie z którą władza miała działać na podstawie i w graniach prawa,
• suwerenność narodu,
• trójpodział władzy,
• prawa, swobody i wolności obywatelskie,
• nadrzędność konstytucji (ustawy zasadniczej) z jednoczesnym ustaleniem hierarchii norm prawnych,
• możliwość zaskarżania decyzji administracyjnych, dzięki rozbudowanemu systemowi kontroli przestrzegania prawa przez władzę, jak również system organów ochrony prawnej,
• sądownictwo administracyjne,
• nadanie normom prawa administracyjnego charakteru dwustronnie obowiązującego,
• "samoograniczanie się" monarchy: władca miał być związany prawem "ustawą". Upowszechniano zasadę kontrasygnaty aktów królewskich przez odpowiedzialnego ministra,
• niezawisłość sędziów i niezależność sądów,
• laicki charakter państwa, wskutek czego ograniczano kompetencje sądów kościelnych np. w sprawach rodzinnych i małżeńskich, znoszono ustawową dyskryminację protestantów (w krajach katolickich), katolików (w krajach protestanckich, np. w Anglii) oraz Żydów,
• odpowiedzialność ministrów (polityczna i konstytucyjna),
• samorząd terytorialny i inny (gospodarczy, zawodowy itp.),
• odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy.

Nie można mylić państwa prawnego z państwem praworządnym. "Państwo ustaw" (niem. Rechtstaat) mogło być państwem niepraworządnym. Zaś państwo praworządne zawsze będzie państwem prawnym.

Ograniczenia państwa prawnego

Warto pamiętać o ograniczeniach XIX-wiecznego państwa prawnego:

• XIX-wieczna koncepcja państwa prawnego, w swej skrajnej pozytywistycznej postaci, dopuszczała wydawanie w państwie prawnym ustaw naruszających prawa człowieka, wedle zasady summum ius summa iniuria. Zwracano bowiem uwagę na formalną stronę prawa, tzn. czy zostało legalnie uchwalone, ogłoszone i wprowadzone w życie. Nie zauważano konfliktu między "ustawą" (lex), a prawem (ius) - rozumianym jako zbiór norm ponadnormatywnych, moralnych, etycznych, związanych np. z godnością każdego człowieka. Dlatego przepisy dyskryminujące Polaków w Wielkopolsce uznawano za zgodne z prawem, tj. legalne.

Jak napisał Stanisław Salmonowicz odwołując się do Gustawa Radbrucha: "wychowany w teorii pozytywistycznej sędzia był bezbronny wobec ogłoszonego legalnie aktu normatywnego nawet o charakterze niedwuznacznie zbrodniczym". Na tą kardynalną wadę pozytywizmu prawniczego dobitnie wskazała Diemut Majer stwierdzając, że w Niemczech zarówno w okresie II Cesarstwa, republiki weimarskiej, jak i nazizmu: "ustawa była równoznaczna prawu". Nie widziano w niej aktu niesprawiedliwości ustawowej, lecz zawsze akt pewności prawnej. Dzięki temu w okresie nazizmu stworzono system aktów prawa wyjątkowego, który stał się częścią powszechnego systemu prawnego w państwie. Znamienne jest stwierdzenie niemieckich prawników: to, co zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw Rzeszy, nie może być niesprawiedliwe.

W XIX-wiecznym państwie występowały m.in. następujące negatywne zjawiska:

• brak faktycznych możliwości pociągania do odpowiedzialności władcy za łamanie konstytucji,
• omijanie zasady kontrasygnaty przez ogłaszanie aktów władcy bez podpisu właściwego ministra,
• uchwalanie ustaw i konstytucji niezgodnie z regulaminem parlamentu,
• ograniczanie praw wyborczych, możliwości działania partii opozycyjnych, brak demokracji i pluralizmu,
• zawężanie właściwości sądów administracyjnych,
• bezprawne wywłaszczenia,
• odbieranie obywatelom prawa do sądu (np. poprzez ustanawianie wysokich opłat sądowych, przymusu adwokackiego, tworzenie rozległych okręgów sądowych z utrudnionymi możliwościami dotarcia do siedziby sądu),
• samowola niższych urzędników, zwłaszcza wobec niepiśmiennej ludności chłopskiej oraz mniejszości narodowych,
• łapówkarstwo (Rosja) i ogromne marnotrawstwo środków publicznych (II Cesarstwo we Francji),
• faktyczne ograniczenie zasady związania władzy prawem, tj. stosowanie niejasnych, dających się różnie interpretować, sprzecznych przepisów, wydawanie decyzji administracyjnych bez uzasadnienia, rozszerzanie zakresu swobodnego uznania
• zasłanianie się przepisami proceduralnymi dla nieudzielania pomocy obywatelom,
• brak samodzielności samorządu terytorialnego, wynikający z silnego nadzoru państwa, niedemokratycznych wyborów, braku własnych źródeł finansowych, własnych organów wykonawczych i powiązania personalnego między organami rządowymi administracji ogólnej a kierownictwem instytucji samorządowych,
• faktyczne odbieranie ustawowych uprawnień stowarzyszeniom, zrzeszeniom, samorządom zawodowym i gospodarczym (np. przez odrzucanie pod różnymi pozorami kandydatów izb handlowych na członków rządowych gremiów opiniodawczych),
• szykanowanie związków zawodowych.
• ograniczanie zasady wolności prasy, wprowadzanie cenzury,
• zachowanie uprawnień władczych właścicieli ziemskich wobec ludności wiejskiej, zwłaszcza folwarcznej oraz robotników rolnych (tzw. prawo karcenia),
• zezwalanie na zwalczanie mniejszości narodowych (np. Polaków w Wielkopolsce),
• brak poszanowania praw kobiet i dzieci,
• brak prawnej ochrony przyrody.

Publicyści wskazali także na zjawisko, które może leżeć u źródeł samowoli urzędników do dnia dzisiejszego. W Europie początkowo urzędników powoływał król, który miał władzę daną od Boga, a nie przez społeczeństwo. Zatem urzędnik realizujący wolę króla (pomazańca bożego) uważał się za namaszczonego przez Boga, a przez to niezależnego od społeczeństwa. Mogło ułatwiać mu to prowadzenie polityki niekorzystnej dla obywateli, a korzystnej dla niego (popleczników, rodziny itp.).

Inna sytuacja zdaniem niektórych miała miejsce, np. w USA, gdzie część urzędników była wybierana przez obywateli i rozliczani przy okazji wyborów. Dzięki temu urzędnicy mieliby większą motywację do prowadzenia polityki korzystnej dla tychże obywateli niż urzędnik polski, na którego nominację wpływu żadnego nie mamy i który może zgnębić obywatela (np. burząc jego dom pod budowę drogi bez czekania na zakończenie postępowania wywłaszczeniowego).

Tekst źródłowy

Państwo prawne w ujęciu Roberta von Mohla.

Robert von Mohl

(...) Charakterystyczne atrybucje władzy państwowej są następujące:

1. Prawo domagania się, aby wszyscy uczestnicy państwa, czy to jako jednostki, czy jako członkowie pewnych korporacji lub grup społecznych, byli posłuszni zasadom państwa. Ponieważ celem państwa prawnego jest wspieranie jednakowo działania wszystkich obywateli, wszystkich przeto zobowiązania są jednakowe względem państwa; wyjątki więc lub przywileje pojedynczych osób co do obowiązków i co do posłuszeństwa nie dadzą się pogodzić z naturą tego gatunku państwa; zresztą byłyby oczywistą niesprawiedliwością względem reszty obywateli.
2. Prawo użycia wszelkich środków wymaganych przez cel państwa. (...)
3. Prawo zwierzchnika państwa do odpowiedniego dochodu z funduszy ogólnych; sprawuje on bowiem rządy nie dla prywatnych lub osobistych celów, lecz dla osiągnięcia celów ludu i jest uosobieniem władzy państwowej.

(...) Między prawami obywateli w państwie prawnym następujące jako ogólne przytoczyć można: 1. Najpierw równość wobec prawa (...) 2. Po wtóre, nie tylko swoboda w dążeniu do osiągnięcia wszelkich dozwolonych zadań życia, lecz i poparcie w odpowiednich wypadkach. Za rzecz dozwoloną uważać należy wszystko, co nie sprzeciwia się istotnym prawom osób trzecich, ani nie zagraża istniejącym instytucjom państwa lub nie przeszkadza leżącemu na państwie obowiązku realizacji interesu publicznego. 3. Po trzecie, jednakowe prawo wszystkich uzdolnionych do udziału w sprawach publicznych (...). 4. Po czwarte, wolność osobista; oddanie bowiem jednego obywatela państwa drugiemu w stosunek niewoli lub poddaństwa jakiego bądź rodzaju, uniemożliwiałoby tamtemu prawne zdążanie do celów jego życia, a zatem sprzeciwiałoby się stanowczo zasadniczej idei państwa prawnego. 5. Po piąte, swoboda wyrażania myśli we wszelkiej postaci; jest bowiem nieodzownym środkiem do wszechstronnego umysłowego wykształcenia się, do czego obywatele państwa prawnego mają nieograniczone prawo. (...) ani treść, ani forma wyrażania myśli nie powinny naruszać niczyich praw (...). 6. Po szóste, swoboda wyznań religijnych, o ile przez nią prawa pojedynczych osób lub ogółu nie zostają ograniczone lub cały organizm państwa nie będzie narażony. Obywatel, którego religijne przekonania nie zgadzają się z zasadami prawnie istniejącego państwa, nie może skutkiem osobistego swego poglądu domagać się, aby zmieniono zasadniczą ideę państwa, dogodną dla ogółu mieszkańców, ani też nie może bezkarnie wypowiadać posłuszeństwo. Podobnie nawet całe stowarzyszenie religijne (jakiś kościół lub sekta), którego nauka lub zewnętrzna organizacja nie zgadza się z ideą państwa prawnego lub jego konstytucją, również nie ma prawa narzucać się, tak jak wszelkie inne stowarzyszenie przeciwne celom państwa. Jeżeli wpływ jego jest tak rozległy i głęboki, iż jest w stanie wywołać inną organizację państwa, to niech się stara o to na drodze legalnej; tymczasem jednak mniejszość musi się poddać, a moralne powody odmiennych przekonań bynajmniej jeszcze nie upoważniają do wypowiedzenia posłuszeństwa obowiązującym ustawom. 7. Po siódme, prawo przenoszenia się z miejsca na miejsce. Obywatel państwa prawnego należy do niego nie tylko jako członek pewnego społeczeństwa, lecz jest zarazem częścią całości, a całe terytorium państwa jest jego ojczyzną. (...) 8. Po ósme na koniec, prawo zakładania dobrowolnych stowarzyszeń, realizujących dozwolone cele, tj. nie przeciwnych prawu i nieszkodliwych ogółowi przedsięwzięć.

Robert von Mohl, Encyklopedia umiejętności politycznych, przeł. Antoni Białecki (pierwsze wydanie z 1859 roku); Robert von Mohl, Encyklopedia umiejętności politycznych, t. 1 - 2, przeł. Antoni Białecki, oprac. Adam Bosiacki, wyd. 2003.

Literatura

1. Dziadzio A., Koncepcja państwa prawa w XIX w. Idea i rzeczywistość, "CPH" 2005, t. 57, zesz. 1.
2. Kalinin S., O genezie koncepcji państwa prawa, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. 59.
3. Lityński A., Państwo prawa w Europie u progu XX w. Zagadnienia prawa karnego i cywilnego, [w:] Z dziejów kultury prawnej. Studia ofiarowane Prof. T. Bardachowi, red. A. Rosner i inni, wyd. 2004.
4. Mohl R., Encyklopedia umiejętności politycznych, t. 1-2, przeł. A. Białecki, oprac. A. Bosiacki, wyd. 2003.
5. Pieniążek A., W sprawie źródeł prawa państwa prawnego, [w:] W kręgu historii i współczesności polskiego prawa. Księga jubileuszowa dedykowana prof. Arturowi Korobowiczowi, red. W. Witkowski, wyd. 2008.

---

Powrót do spisu treści