Materiały do nauk administracyjnych/Podział terytorialny

Podział terytorialny

Podział terytorialny państwa stanowi jeden z najtrudniejszych problemów administracji publicznej. Dzieląc kraj na określone jednostki terytorialne należy bowiem brać pod uwagę wiele, często sprzecznych, kryteriów i dopiero pewien kompromis lub wygrana jednego z czynników (najczęściej politycznego) rzutuje na kształt tegoż podziału. Wszystko wynika z potrzeby utworzenie dla danego organu administracji publicznej określonego obszaru działania (właściwość miejscowa).

Wyróżniamy podziały terytorialne ogólne i specjalne (okręgi sądów). Ogólne mają wymiar materialny (słupy graniczne) i niematerialny (poczucie odrębności grup społecznych). Oba wynikają z licznych uwarunkowań, wśród których wymienia się m.in.:

• aglomeracyjne (Gdańsk, Rzeszów, Warszawa, Wrocław)
• demograficzne (wyludnianie miast poprzemysłowych)
• etniczne
• geograficzne (np. Góry Świętokrzyskie, Wisła a Odra)
• gospodarcze (GOP)
• historyczne (np. ziemia dobrzyńska, Kujawy)
• językowe (Kaszuby, Śląsk)
• komunikacyjne
• militarne (np. Brześć n. Bugiem; miasta twierdze, np. Przemyśl)
• polityczne (rady narodowe i gromady)
• religijne (protestantyzm, katolicyzm i prawosławie).

Jak stwierdził Jan Szreniawski, "zmiany zachodzące w życiu zmuszają do ciągłych zmian w podziale terytorialnym. Dostosowywanie podziału do nowych potrzeb, godzenie różnych dążeń (...) do tworzących się ośrodków przemysłowych i handlowych, do urbanizacji i komunikacji, ośrodków zaspokajających potrzeby ochrony zdrowia, oświaty, kultury czy sportu, stwarza określone trudności w tworzeniu podziału terytorialnego najbardziej odpowiedniego do aktualnych potrzeb państwa i społeczeństwa."

Innym problemem, którego nie da się definitywnie rozstrzygnąć (gdyż zależy on od określonych okoliczności dziejowych) jest wybór między podziałem dwustopniowym (gminy i województwa) a trójstopniowym (gminy - powiaty - województwa). Z reguły podział dwustopniowy wzmacnia gminy, a podział trójstopniowy ogranicza liczbę podziałów specjalnych.

Emanuel Iserzon: Każda jednostka podziału terytorialnego musi być optymalnie mała, a zarazem optymalnie duża.

W Polsce pierwszego dziesięciolecia XXI wieku widoczne są następujące zjawiska na obszarze podziałów terytorialnych:

• prymat gmin zbiorowych nad jednostkowymi,
• tworzenie większych i silniejszych gmin z jednoczesnym usamodzielnianiem się jednostek pomocnicznych (dzielnic i sołectw),
• rozszerzanie granic miast (np. Kraśnik),
• niedostateczna opieka miasta nad "opłotkami" (np. Głusk),
• scalanie sołectw,
• stopniowa racjonalizacja granic powiatów (np. Rejowiec),
• konflikty między miastami a gminami wiejskimi (np. Maków Podhalański),
• degradacja gmin uzdrowiskowych,
• nawrót do granic zaborczych (województwo lubelskie, województwo warmińsko-mazurskie).

Kryteria wyodrębnienia danej jednostki terytorialnej mogą być następujące:

• obszar,
• naturalne granice geograficzne,
• liczba mieszkańców,
• zdolność do wykonywania zadań publicznych (zdolność administracyjna) - warunkowana co do zasady zakresem terytorialnym i ilością zadań do załatwienia
• dostępność dla obywatela,
• możliwości logistycznych (budynki, infrastruktura),
• odległość od centrum decyzyjnego,
• zasoby ludzkie.

Rozwiązaniem dla rozległych terytorialnie jednostek administracyjnych jest tworzenie delegatur, co ma miejsce w Polsce po reformie administracyjnej. Delegatury urzędów wojewódzkich pozwalają także na złagodzenie skutków utraty statusu miasta wojewódzkiego dla ośrodków prowincjonalnych, np. Biała Podlaska, Ostrołęka.

Regionalizacja

Konstruowanie odpowiedniego podziału terytorialnego nie byłoby możliwe bez uwzględnienia dorobku nauk geograficznych z zakresu regionalizacji. Regionalizacja służy podziałowi danej przestrzeni według przyjętych kryteriów na mniejsze jednostki terytorialne. W wyniku regionalizacji wydziela się region, jako zwarty przestrzennie obszar o swoistym charakterze. Jednak regionalizacja ma także swój wymiar kulturowy. Jest to bowiem proces wyodrębniania się społeczności lokalnych, poczucia własnej odrębności społeczności zamieszkującej dany obszar.

Oznaczając dany obszar jako region bierze się pod uwagę kryterium podobieństwa, przylegania terytorialnego, ciągłości przestrzennej, a także związek między czynnikami historycznymi i geograficznymi. Tworzy się różne modele regionów, np. regiony jednolite, czy węzłowe (z wyodrębnionym centrum i peryferiami).

Od regionalizacji warto odróżniać regionalizm, tj. stan świadomości mieszkańców danego obszaru. Regionalizmy wynikają, ale i wzmagają tożsamość regionalną (poczucie wspólnoty). Mogą prowadzić do uzyskania przez taką wspólnotę autonomii ustrojowej dla swojego regionu. Z drugiej jednak strony można zaobserwować, iż przerośnięty regionalizm może blokować racjonalne refomy podziału administracyjnego, np. powiązanie administracyjne dwóch ciążących do siebie gospodarczo i komunikacyjnie obszarów.

Jak stwierdził Grzegorz Węcławowicz, "trwanie przez dłuższy czas niezmiennego podziału administracyjnego tworzy hierarchiczne powiązania gospodarczo - społeczne o charakterze węzłowym oraz może doprowadzić do ukształtowania się odrębnych regionów. Równocześnie zbyt długo trwające i niezmienne podziały administracyjne często nie odpowiadają dynamicznemu rozwojowi gospodarczemu." Za niedostosowany do realiów uznawano na początku lat 90-tych podział Polski na 49 województw. Zaś wydzielone w 1998 roku nowe województwa - jak uważał wspomniany autor - nie są pełnymi regionami, ukształtowanymi na podstawie obiektywnych kryteriów, lecz "kompromisem uwarunkowań społecznych i politycznych oraz artykulacją siły politycznej interesów lokalnych społeczności".

W kontekście powyższych słów warto przypomnieć odpowiednie postanowienie Konstytucji RP z 1997 roku:

Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.Art. 15 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 roku.

Region

Region, jak już była o tym mowa jest to zwarty przestrzennie obszar o swoistym charakterze. W szerszym ujęciu, jest umownie wydzielonym, względnie jednorodnym obszarem, odróżniającym się od terenów przyległych określonymi cechami naturalnymi (np. górzystą powierzchnią) lub nabytymi (wskutek uprzemysłowienia, wytyczenia dróg itp.). Region jako geograficzne określona przestrzeń tworzy jednorodną całość. Jest to też terytorium charakteryzujące się historyczną, kulturalną, geograficzną lub ekonomiczną jednorodnością; dającej zamieszkałej tam ludności poczucie wspólnoty w realizacji własnych interesów oraz samoświadomości (zwłaszcza politycznej). Jednorodność ekonomiczna dotyczy nie tylko przemysłu, ale i profilu rolnictwa (np. sady nad środkową Wisłą, winorośl na Dolnym Śląsku, chmiel na wschodniej Lubelszczyźnie, rzepak na Kujawach), zawodu mieszkańców oraz rynku usług (np. sukiennictwo we Flandrii). Innymi słowy będzie to wyodrębniona przestrzeń o specyficznych cechach, określonej strukturze, środowisku geograficznym, zasobach ludzkich i rzeczowych z charakterystycznymi zjawiskami tam zachodzącymi i relacjami przestrzennymi. Wydaje się więc, iż w przypadku regionu najważniejsze jest wykazanie różnic w stosunku do sąsiednich terytoriów oraz sprzeczności interesów wobec centrum.

Regiony wyodrębnia się na podstawie kryteriów:

• ekonomicznego,
• ludnościowego,
• historycznego,
• kulturowego,
• przyrodniczego,
• administracyjnego.

Literatura

• Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2004.

Literatura uzupełniająca

• Chróścielewski W., Podziały terytorialne specjalne, Warszawa 1987.
• Elżanowski M., Przesłanki reform podziału terytorialnego, Warszawa 1982.
• Iserzon E., Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa 1968.
• Kowalewski S., Teoria struktury administracji państwowej, Warszawa 1973.
• Langrod J.S., Ze studiów nad podziałem administracyjnym państwa, Kraków 1931.
• Podstawy regionalizacji geograficznej, red. T. Czyż, Poznań 1996.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści