Materiały do nauk administracyjnych/Teoria administracji

Teoria administracji

Woodrow Wilson: Administrowanie to przede wszystkim spokojne, wolne od pośpiechu i nieustannych konfliktów załatwianie rozmaitych spraw.

Teoria administracji jest jedną z dyscyplin nauk administracyjnych, obok np. nauki prawa administracyjnego. Mieści się w dyscyplinach nauk administracyjnych, dziedzinie nauk prawnych i obszarze nauk społecznych. Zaliczana jest do empirycznych, tj. realnych, których przedmiotem badań są przedmioty fizyczne. Teoria administracji opisuje zarówno stan faktyczny administracji publicznej, jak również wyraża oceny i postulaty pod adresem osób odpowiedzialnych za ów stan. Dąży przede wszystkim do formułowania uogólnień na temat działalności administracji publicznej, dlatego też jest nauką mocno teoretyzującą. Szuka pewnych prawideł funkcjonowania tej administracji, w oparciu o rozumowania indukcyjne, przechodzące "od szczegółu do ogółu"; odwołujące się do doświadczenia (empiryzm) i obserwacji. Teoria administracji w swoich teoriach sięga do różnych nauk, w tym szczególnie ekonomii, politologii, prakseologii, prawa, psychologii, socjologii i zarządzania.

Wśród badaczy nie ma nawet zgody co do nazwy omawianej nauki. Zwyczajowo używa się terminu "nauka administracji"; podobnie jak w Niemczech, gdzie stosuje się termin Verwaltungslehre. Jednak standardy kształcenia dla kierunku administracja obowiązujące w latach 2007-2012 mówiły o "nauce o administracji". Wydaje się, że w najsłuszniejsze są te koncepcje, które propagują wprowadzenie terminu "teoria administracji". Podkreśla on bowiem wysoki poziom teoretyczności tej dyscypliny, poszukującej ciągle ogólnych pojęć na opisanie istniejącego stanu rzeczy w administracji publicznej. Zresztą tak, jak nie ma "nauki prawa", a istnieje dyscyplina akademicka "teoria prawa", tak nie powinno być mowy o "nauce administracji", lecz właśnie o "teorii administracji".

Teoria administracji

Teoria administracji jest więc nauką społeczną i empiryczną; definiowalną, opisywalną, powtarzalną i kumulatywną. Bada administrację publiczną w danym miejscu i czasie, a także jej uwarunkowania (prawne, polityczne, ekonomiczne, organizacyjne, społeczne, kulturowe itp.) oraz otoczenie. Buduje wiedzę o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej. Formułuje zalecenia praktyczne oraz tworzy modele teoretyczne. Posiada złożony charakter i zakreśla sobie szeroki zakres badań, wchodząc w związki z innymi naukami i korzystając z ich dorobku; nie ma charakteru zupełnego i wyczerpującego (jak każda nauka, w przeciwnym razie stałaby się zbiorem dogmatów). Ma ułatwić dostrzeganie, opisywanie, ocenianie, rozumienie i przewidywanie zjawisk zachodzących w administracji publicznej.

Często teoria administracji "unaukawia" potoczne spostrzeżenia. Jak napisał Jerzy Supernat "kilkadziesiąt lat temu zdrowy rozsądek podpowiadał centralizację i scentralizowaną administrację publiczną, traktując to jako skuteczne rozwiązanie różnych problemów społeczno-gospodarczych. Natomiast dzisiaj zdrowy rozsądek podpowiada jako właściwy sposób radzenia sobie z różnymi problemami decentralizację (deregulację, prywatyzację, outsourcing, podejmowanie ryzyka, innowacyjność itd.)". Zadaniem nauki administracji jest dostarczenie naukowych dowodów na poparcie lub odrzucenie takich właśnie zdroworozsądkowych tez.

Użyteczność teorii administracji zależy od jej możliwości opisywania, wyjaśniania i przewidywania zjawisk zachodzących w systemie administracji publicznej. Formułowane abstrakcyjne modele - mimo uproszczenia rzeczywistości jaką za sobą niosą - powinny tłumaczyć ową rzeczywistość w sposób możliwie jak najlepszy i najbardziej adekwatny. Model niesie ze sobą pewne (czasem trudne do określenia) zniekształcenie, ale powinien odpowiadać na pytanie "dlaczego coś się dzieje". Najkorzystniej by było, gdyby teorie w nauce administracji pozwalały przewidywać zjawiska zachodzące w systemie administracji publicznej. Wystarczyłoby jednak, aby odpowiadały na pytanie, jakie będą skutki podjętych działań politycznych w otoczeniu administracji publicznej. Powinny również ukazywać prawidłowości zachodzące w danym ustroju, w zależności od czynników gospodarczych, politycznych, czy społecznych.

Teoria administracji wiąże się z porządkowaniem przez badacza materiału faktycznego. Opiera się na obserwacji zjawisk zachodzących w administracji publicznej. Formułuje również postulaty pod adresem władz odnośnie właściwego zarządzania państwem. W nauce administracji ścierały się dwa poglądy, mówiące o tym, czy można wypracować "naukową teorię administracji publicznej". Są to podejścia klasyczne (tradycyjne) oraz behawioralne (naukowe).

Zwolennicy pierwszej z koncepcji akcentowali odrębność nauk społecznych (a w tym nauki administracji) od przyrodniczych. Podkreślali trudność mierzenia faktów społecznych oraz to, że w życiu społecznym istotną rolę (a zarazem bardzo trudną do oszacowania) odgrywają sądy, przypuszczenia, czy oceny. Drudzy natomiast argumentowali, iż zachowania ludzkie są opisywalne, mierzalne i klasyfikowalne. Co więcej dzięki poznaniu bodźców, wpływających na ludzkie zachowanie, można je przewidywać a nawet sterować. Współcześnie dorobek obu kierunków jest wykorzystywany w nauce administracji i twórczo rozwijany [J. Supernat].

Podsumowując można powiedzieć, iż teoria administracji zajmuje się: pozycją administracji w systemie państwa; relacjami między administracją (jako biurokracją) a społeczeństwem; zadaniami administracji państwowej; strukturą administracji i panującą w niej hierarchią; przestrzenną organizacją administracji; tworzeniem instytucji administracyjnych; procesami decyzyjnymi; statusem i działalnością kadry urzędniczej; a także sposobami przetwarzania informacji.

Teoria administracji jako przedmiot kształcenia

Teoria administracji jest wykładana w polskich uczelniach na studiach administracyjnych I stopnia - licencjackich pod nazwą "Nauki o administracji". Zgodnie z, obowiązującymi przed reformą szkolnictwa wyższego, standardami kształcenia dla kierunku studiów Administracja, kształcenie w zakresie nauki o administracji obejmowało treści i efekty kształcenia. Do treści kształcenia zaliczano następujące tematy:

1. pojęcie nauki o administracji,
2. koncepcje badawcze nauki o administracji,
3. klasyczna triada nauk administracyjnych,
4. podstawy doktrynalne ustroju administracji publicznej,
5. narodowe modele administracji publicznej,
6. definicje administracji publicznej,
7. podstawowe funkcje administracji publicznej.

Wśród efektów kształcenia wymieniano umiejętności dotyczące: rozpoznawania modeli administracji publicznej; rozumienia koncepcji administracji publicznej i jej funkcji; systemu organizacji administracji publicznej; roli administracji publicznej i jej instytucji w organizacji państwa i współczesnego społeczeństwa; stosowania terminologii administracji publicznej (np. pojęcia "organu administracji publicznej"); wprowadzania terminologii administracji publicznej do pozostałych nauk administracyjnych (w tym prawa administracyjnego).

Teoria administracji ma dawać słuchaczom ogólną orientację w tematyce administracji publicznej, w tym podbudowę pojęciową. Zadaniem wykładowcy nie jest przekazywanie znacznej liczby wiadomości, a raczej przedstawianie pól zainteresowań i przekazywanie wskazówek bibliograficznych. Ukazywanie zarówno zjawisk typowych, jak i nietypowych, zachodzących w administracji publicznej. Co do zasady bowiem teoria administracji odnosi się do administracji publicznej, a nie prywatnej. Istnieją tym samym punkty styczne pomiędzy administracją a zarządzaniem.

Dzieje dyscypliny

Lorenz von Stein

Nazwę nauka administracji wprowadził Lorenz von Stein w siedmiotomowej pracy Die Verwaltungslehre. Posługiwał się negatywną definicją administracji publicznej, jako zjawisku odrębnym od ustawodawstwa i sądownictwa. Łączył badania nad funkcjonowaniem administracji oraz prawem administracyjnym. Posługiwał się też metodą opisową, rejestrując przejawy działalności administracji publicznej oraz wpływ otoczenia.

Na przełomie XIX i XX w. szczególnie prawnicy niemieccy oparli się w swoich badaniach nad administracją na doktrynie pozytywizmu prawniczego. Prawo w tym ujęciu stawało się podstawą i głównym punktem odniesienia wszelkich działań administracji. Ignaz Jastrow - autor m.in. Sozialpolitik und Verwaltungswissenschaft (1902) uznawał, iż nauka prawa administracyjnego pozwala tylko częściowo poznać administrację i przedstawił koncepcję ogólniejszej nauki – wiedzy administracyjnej (Verwaltungswissenschaft). Obejmować ona miała zarówno naukę prawa administracyjnego oraz naukę administracji. Ta ostatnia miała gromadzić fakty oraz ustalać prawidłowości funkcjonowania systemu administracji publicznej [J. Supernat].

Pojęcie "nauki administracji" propagował również Ferdinand Schmid - autor Über die Bedeutung der Verwaltungslehre als selbständiger Wissenschaft (1909). Jego zdaniem dyscyplina ta miała mieć szerszy zakres niż nauka prawa administracyjnego. Miała wykorzystywać dorobek innych nauk (historii, statystki, ekonomii, etyki, prawa itp.) dla ukazania różnych aspektów (historycznych, ekonomicznych, politycznych itp.) administracji publicznej. Starania te poparł Fritz Stier Somlo - autor znanej pracy Die Zukunft der Verwaltungswissenschaft (1917), upowszechniający koncepcję triady nauk administracyjnych.

W USA prekursorem badań administracyjnych był natomiast Woodrow Wilson, który wydał publikację The Study of Administration (1887).

Jak pisał Jan Szreniawski, powstanie nauki administracji, tworzenie teorii administrowania wynikało z mankamentów nauki prawa administracyjnego, która nie dawała wszystkich wiadomości potrzebnych do skutecznego administrowania, gdyż ograniczała się bardzo często do wykładni językowej przepisów materialnego prawa administracyjnego. Starano się więc "wyszukiwać (...) zagadnienia wspólne dla różnych działów i rodzajów administracji, łączyć rozwiązania prawne, polityczne i ekonomiczne z opisem rzeczywistego stanu administracji". Podkreślano rolę teorii administrowania, "jej ogólnospołeczny charakter i określoną autonomię wobec przepisów prawa administracyjnego".

Literatura

• M. Grochowski, Administracja międzynarodowa i ponadnarodowa, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Warszawa 2005.
• H. Izdebski, Badania nad administracją publiczną, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Warszawa 2005.
• J. Izdebski, Rozwój zainteresowań nauki administracji w systemie nauk administracyjnych, „Roczniki Nauk Prawnych KUL” 2009, t. 19, nr 2.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści