Wolna przedsiębiorczość/Deficyt budżetowy i dług publiczny

Z tego rozdziału dowiesz się:

• czym jest deficyt budżetowy i deficyt finansów publicznych,
• co to jest dług publiczny,
• w jaki sposób dług publiczny jest finansowany,
• kiedy państwo może zbankrutować.

Najważniejsze pojęcia:

• obligacje skarbowe, deficyt budżetowy, deficyt sektora finansów publicznych, dług publicznych

Obligacje skarbowe

Jak wiemy z poprzedniego rozdziału, często się zdarza, że część wydat- ków sektora publicznego nie jest pokrywana z bezpośrednich wpływów od obywateli: z podatków lub innych podobnych opłat. Niemniej rząd musi w jakiś sposób te wydatki sfinansować. Odbywa się to zazwyczaj przez zadłużanie państwa (zazwyczaj, gdyż źródłem finansowania defi- cytu mogą być też np. przychody z prywatyzacji). W zasadzie od strony ekonomicznej takie zadłużanie nie różni się znacząco od zadłużania się obywatela. Rząd odnajduje pożyczkodawców, którzy dostarczają mu pie- niądze w zamian za obietnice ich zwrotu w późniejszym okresie. Dlatego kiedy państwo się zadłuża, działa w pewnej mierze efekt wypychania: państwo pochłania środki – oszczędności ludzi dostępne na rynku finan- sowym – które mogłyby trafić do sektora prywatnego. Tym samym sektor prywatny ma do dyspozycji mniej zasobów. Zwykle pożyczka dla rządu odbywa się poprzez kupno obligacji skar- bowych. W większości krajów sprzedaż obligacji wygląda bardzo podob- nie. Rząd proponuje na przykład, że odda za rok posiadaczowi obligacji 1000 złotych. Inwestorami kupującymi bezpośrednio obligacje są najczę- ściej banki komercyjne. Banki, otrzymawszy taką ofertę od rządu, decydują się na zapłacenie ceny bieżącej za tę obligację. Im bardziej ufają w zdolno- ści kredytowe rządu, tym więcej pieniędzy są skłonne za nie zapłacić. Jeśli148 Dział I. Podstawy ekonomii są skłonne zapłacić 900 złotych, oznacza to, że ich zaufanie do rządu jest stosunkowo słabe. Cena 900 złotych za obligację, która ma dać 1000 zło- tych za rok, oznacza oprocentowanie w wysokości ok. 11 procent. Jeśli banki pokładają większe zaufanie w rządzie, to za obligację przynoszącą im 1000 złotych za rok są skłonne zapłacić więcej, na przykład 980 zło- tych. W takim wypadku oprocentowanie wynosi ok. 2 procent, czyli jest dosyć niskie. W ekstremalnych przypadkach oprocentowanie może być bardzo bliskie zera (a czasami z powodu różnych anomalii może stać się nawet ujemne). Oznacza to, że obligacja jest traktowana jako papier nie- zwykle bezpieczny, właściwie równie dobry jak gotówka. Dlatego oprocentowanie obligacji skarbowych jest często traktowane jako wyznacznik stopnia zaufania do rządu – pewności, że zdoła spłacić swoje zobowiązania. Oprocentowanie obligacji skarbowych stanowi na- wet jedno z kryteriów wejścia do strefy euro. Musi ono być dostatecznie niskie. W przeciwnym wypadku, jeśli inwestorzy żądają wysokich stóp zwrotu z obligacji, państwo, które je wyemitowało, traktuje się jako nie- godne zaufania. Deficyt budżetowy i deficyt sektora f in an sów publicznych Deficyt budżetowy to ujemna różnica między dochodami budżetowy- mi a wydatkami. Finansowany jest najczęściej przychodami ze sprzedaży obligacji skarbowych. W 2018 roku deficyt budżetu centralnego (czyli bu- dżetu uchwalanego przez Sejm i Senat) wynosił ok. 10 miliardów złotych, czyli ok. 0,5 procent PKB. Natomiast pojęcie deficytu sektora finansów publicznych odnosi się do wszystkich podmiotów sektora publicznego, a nie tylko budżetu centralnego. Jak pisaliśmy w poprzednim rozdziale, deficyt sektora finansów publicznych (a więc także samorządów czy sekto- ra ubezpieczeń społecznych) był w 2018 roku niższy i sięgnął ok. 0,2 pro- cent PKB (zob. wykres 22). Dług publiczny Pojęcie deficytu budżetowego odnosi się do konkretnego roku kalen- darzowego. Czym innym jest natomiast dług publiczny, który stanowi sumę jeszcze niespłaconych wcześniejszych deficytów budżetowych orazraz wskaźnik zatrudnienia (20–64) w Polsce Wykres 21. Deficyt sektora finansów publicznych w Polsce, jako % PKB –2018 (procenty) deficytów innych jednostek sektora publicznego (w tym samorządów). Dług publiczny pokazuje, jaką kwotę w następnych latach lub nawet Stopa bezrobocia dziesięcioleciach wszystkie instytucje publiczne będą musiały oddać pożyczkodawcom. Deficyt w danym roku powiększa całkowitą kwotę długu publicznego. Pojawienie się deficytu oznacza, że zobowiązania państwa się zwiększają. Jednak państwo musi również spłacać odsetki od zobowiązań wynikają- cych z przeszłych deficytów. Te wydatki są również zapisane jako pozycja w budżecie państwa i nazywają się kosztami obsługi długu publicznego. W 2018 roku w Polsce wyniosły niecałe 31 miliardów złotych. Czasami te wydatki mogą przewyższać przychody z tytułu emisji obli- gacji. To właśnie wtedy państwu najbardziej opłaca się zbankrutować, czy- li ogłosić, że nie spłaci wyemitowanych wcześniej obligacji (nawet gdyby z tego powodu nie udało mu się zaciągnąć nowych pożyczek). Przyczyny bankructwa mogą być też inne. Do bankructwa państwa dochodzi wtedy, gdy decyduje się ono nie spłacać obligacji, czyli nie realizować obietnic złożonych swoim wierzycielom. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na pewną istotną kwestię – dług publiczny różni się od pozostałych obiet- nic państwa, gdyż jest podobny do umowy kredytowej: między tym, kto pożycza, a tym, kto oddaje. Oprócz tego instytucje państwowe dokonują innych obietnic: rządzący politycy potrafią obiecywać, że w przyszłości sfinansują szpitale, naukę czy emerytury. Te obietnice (zwane czasem dłu- giem ukrytym) są znacznie większe od długu publicznego. Nie traktuje się ich jednak jako obietnic realnych, groźnych dla stabilności finansów publicznych, ponieważ rząd może, poprzez zmianę ustawy budżetowej,150 Dział I. Podstawy ekonomii ogłosić, że ich nie spełni. Tak się stało, gdy niedawno podniesiono (tym- czasowo) wiek emerytalny do 67. roku życia. Chociaż taka zmiana oznaczała realne zmniejszenie przyszłych zo- bowiązań państwa, to obywatele nie mogli w tym przypadku dochodzić swoich roszczeń w sądzie. Jeśli chodzi o obligacje, sprawa nie jest tak pro- sta, gdyż w przypadku zawieszenia wypłat dochodzi do bankructwa. Ob- ligacja państwowa jest zatem znacznie bardziej realną obietnicą. Dług publiczny, jako całkowita pula zobowiązań do spłaty, bywa rów- nież przyrównywany do PKB. W wypadku Polski w 2018 roku dług pu- bliczny spadł poniżej poziomu 50 procent PKB (zob. wykres 23). Zgodnie z Konstytucją RP (i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) nie może on przekroczyć poziomu 60 procent PKB. Wykres 13. 22. PKB Długper publiczny w Polsce, jako 3000 % PKB capita w ciągu ostatnich lat 56,0 12 52,0 50,0 48,0 46,0 44,0 54,0 2003 10 Wielka rozbieżność 8 6 2004 4 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Rewolucja przemysłowa 2018 Źródło: Eurostat, Government deficit/surplus, debt and associated data, dostępne online 17 VII 2020 r.: Pułapka maltuzjańska 2 W wielu krajach dług publiczny osiąga jednak wyższe poziomy. W Sta- 0 nach Zjednoczonych przekracza poziom 100 procent PKB, podobnie jak 1000 p.n.e. 500 p.n.e. 0 500 1000 1500 2000 w bankrutującej Grecji. Rekordzistką pod względem wysokości długu publicznego jest Japonia, gdzie przekracza on poziom 200 procent PKB. Moment eksplozji przedsiębiorczości Jednak nie wszystkie kraje mają tak wysoki dług publiczny. Przykładem alternatywnym może być Estonia, gdzie w 2018 roku dług publiczny odpo- Źródło: Gregory Clark, A Farewell to Alms A Brief Economic History of the World, Princeton 2007, s. 2. wiadał ok. 8 procent PKB i był najniższy wśród krajów Unii Europejskiej. Warto jeszcze wspomnieć, jak dług publiczny jest spłacany przez pań- stwa. Często w świadomości opinii publicznej dług publiczny przedstawia się jako przyszłe opodatkowanie obywateli – jako obciążanie naszych dzieci i wnuków. Jednakże w rzeczywistości dług publiczny tylko częściowo jest spłacany z przyszłych podatków. Dlaczego? Ponieważ we współczesnym23. Deficyt budżetowy i dług publiczny 151 systemie pieniężnym powstają nowe pieniądze, które wchodzą do obiegu gospodarczego (zob. rozdziały 13 i 15). Te nowe pieniądze przeznaczane są w pewnym stopniu na kupno obligacji państwowych. Dlatego emisja długu publicznego jest w dużej mierze finansowana poprzez wzrost ilości pieniędzy w obiegu. A zatem nie obciąża w całości przyszłych budżetów, lecz również dzisiejszych posiadaczy pieniędzy za pomocą inflacji. Wła- śnie dlatego gdy sektor publiczny po prostu przestanie zwiększać swoje nominalne zadłużenie (np. gdybyśmy w Polsce nie pozwolili, by dług przekroczył kiedykolwiek 1,2 biliona złotych), to w ciągu kilku lat realna wartość długu może się znacząco obniżyć (dobrym przykładem są Stany Zjednoczone po II wojnie światowej). Warto również pamiętać, że dług publiczny dotyczy tylko oficjalnych zobowiązań państwa, związanych z zaciągniętymi kredytami i obligacja- mi. Nie uwzględnia ukrytych zobowiązań, na przykład w postaci obietnic wypłaty przyszłych emerytur (zob. rozdział 44).

Pytania i zadania

1. Wyjaśnij pojęcia długu publicznego i deficytu budżetowego.
2. Czy deficyt budżetowy zawsze musi oznaczać przyrost

długu publicznego? Uzasadnij odpowiedź.

1. Czym jest efekt wypychania?
2. Z czego spłacany jest deficyt budżetowy?